Hof van Justitie - C-82/16 - 8-05-2018

Samenvatting

K.A. is een volgende zaak in de Ruiz Zambrano saga, waarin werd bepaald dat familieleden van EU burgers een verblijfsrecht kunnen ontlenen aan artikel 20 VWEU, als de weigering van zo een verblijfsrecht ertoe zou leiden dat aan de EU burger het effectieve genot van zijn belangrijkste aan de status van burger van de Unie verbonden rechten wordt ontzegd. Hiervan is sprake als er tussen de derdelander en de Unieburger een zodanige afhankelijkheidsverhouding bestaat dat de Unieburger door het vertrek van de derdelander er feitelijk toe wordt gedwongen om hem te vergezellen en het grondgebied van de Unie als geheel te verlaten. K.A. betreft de relatie tussen een dergelijk verblijfsrecht en een inreisverbod dat is uitgevaardigd op basis van de terugkeerrichtlijn.
 
De verzoekers in de gevoegde zaken zijn derdelanders tegen wie een terugkeerbesluit en een inreisverbod is uitgevaardigd in overeenstemming met artikel 3, punt 4 van richtlijn 2008/115. Daarna hebben de verzoekers een aanvraag gedaan voor een verblijfsvergunning op basis van artikel 20 VWEU. Deze aanvragen zijn niet in behandeling genomen, omdat het inreisverbod dat tegen de verzoekers was uitgevaardigd nog van kracht was. De bevoegde nationale autoriteit stelt dat de verzoekers België eerst moeten verlaten om vanuit het buitenland opheffing of opschorting van het inreisverbod te vragen voordat ze een verblijfsaanvraag in het kader van gezinshereniging kunnen indienen. De vraag is of deze werkwijze in overeenstemming is met Europees recht. Daarnaast vraagt de verwijzende rechter om extra sturing ten aanzien van de toepassing van artikel 20 VWEU voor gezinshereniging en het stellen van voorwaarden voor de verkrijging van het verblijfsrecht op basis daarvan.
 
De Belgische regeling die vereist dat een derdelander het grondgebied van de Unie verlaat en vanuit het buitenland om opheffing of opschorting van het inreisverbod verzoekt alvorens een verzoek om gezinshereniging in te dienen moet bestempeld worden als een procedurevoorschrift dat geen afbreuk mag doen aan de nuttige werking van artikel 20 VWEU. In casu zou de nationale regeling ertoe leiden dat de derdelander het grondgebied van de Unie voor onbepaalde tijd zou moeten verlaten. Als er – zoals door de verzoekers gesteld wordt – sprake is van een afhankelijkheidsrelatie op basis waarvan een verblijfsrecht van artikel 20 VWEU afgeleid kan worden, dan brengt die afhankelijkheid met zich mee dat de Unieburger feitelijk gedwongen is om de derdelander gedurende de periode in het buitenland te vergezellen en eveneens het grondgebied van de Unie voor onbepaalde tijd te verlaten. Het gedwongen vertrek van de derdelander en de afhankelijke Unieburger levert strijd op met het doel van artikel 20 VWEU, dat er juist op gericht is dat de Unieburger het grondgebied van de Unie niet hoeft te verlaten. Derhalve is het een lidstaat niet toegestaan om een verzoek om gezinshereniging op basis van artikel 20 VWEU niet te behandelen om de enkele reden dat de derdelander de toegang tot het grondgebied van de lidstaat verboden is.
 
Het Hof vervolgt de beoordeling van de zaak met een verduidelijking van de manier waarop vastgesteld kan worden of een afhankelijkheidsrelatie tussen de Unieburger en zijn derdelander familielid bestaat. Anders dan voor minderjarigen, geldt voor volwassenen dat zij in beginsel in staat zijn om onafhankelijk van hun familieleden een leven te leiden. Het is daarom slechts in uitzonderlijke gevallen voorstelbaar dat wordt erkend dat er tussen twee volwassenen een zodanige afhankelijkheidsverhouding bestaat dat deze een afgeleid verblijfsrecht op grond van artikel 20 VWEU doet ontstaan. Dat kan alleen als de betrokkene, gelet op alle relevante omstandigheden, op geen enkele wijze kan worden gescheiden van het familielid van wie hij afhankelijk is.
 
Ten aanzien van de afhankelijkheid van minderjarige kinderen herhaalt het Hof de bestaande jurisprudentie die er in de kern op neer komt dat relevant is wie het gezag over het kind heeft en bij wie de wettelijke, financiële of affectieve last van het kind berust. Het feit dat er een tweede ouder is die wel Unieburger is, is een relevant gegeven, maar neemt de verplichting niet weg om afzonderlijk te beoordelen of de relatie met de derdelander ouder dusdanig van aard is dat zijn vertrek alsnog het vertrek van het minderjarige kind teweeg zal brengen. Daarbij moeten alle relevante omstandigheden van het geval in acht worden genomen, waaronder de leeftijd van het kind, zijn lichamelijke en emotionele ontwikkeling, de affectieve relatie met de beide ouders, het risico dat vertrek teweeg brengt voor het evenwicht van het kind, het belang van de eerbiediging van het gezinsleven dat is neergelegd in artikel 7 Handvest en de verplichting om het belang van het kind mee te wegen dat is neergelegd in artikel 24 Handvest. De omstandigheid dat de derdelander ouder samenwoont met het minderjarige kind is eveneens een relevante factor die in de beoordeling van de situatie in aanmerking moet worden genomen, maar die omstandigheid is geen noodzakelijke voorwaarde voor de toekenning van het verblijfsrecht. Louter economische redenen of het loutere bestaan van een gezinsband, zonder dat sprake is van een afhankelijkheidsrelatie is onvoldoende voor het doen ontstaan van een verblijfsrecht. Het is niet van belang dat de afhankelijkheidsverhouding pas is ontstaan nadat het inreisverbod werd uitgevaardigd.
 
Voor de toekenning van een verblijfsrecht op basis van artikel 20 VWEU is het, daarentegen, wel van belang op welke gronden het terugkeerbesluit en het inreisverbod zijn uitgevaardigd. Enerzijds kan een dergelijk besluit genomen worden op de gronden dat de betrokkene geen legaal verblijf heeft en niet heeft voldaan aan zijn terugkeerverplichting. Anderzijds kan het besluit genomen worden wanneer de betrokkene een gevaar is voor de openbare orde of de nationale veiligheid.
 
In de eerste situatie brengt het ontstaan van de afhankelijkheidsrelatie tussen een EU burger en de derdelander in kwestie, teweeg dat de illegale situatie ophoudt te bestaan. Een verblijfsrecht op basis van artikel 20 VWEU wordt daar immers rechtstreeks aan ontleend. In dat geval kan de derdelander dus niet langer geacht worden illegaal op het grondgebied van de lidstaat te verblijven, zodat de grond voor het terugkeerbesluit vervalt en een verblijfsrecht moet worden toegekend.
 
In de tweede situatie, daarentegen, bestaat de mogelijkheid om het verzoek om gezinshereniging af te wijzen om de handhaving van de openbare orde of de bescherming van de openbare veiligheid te waarborgen, mits rekening wordt gehouden met het recht op familieleven en de verplichting om het belang van het kind in aanmerking te nemen – artikelen 7 en 24 Handvest. De begrippen openbare orde en openbare veiligheid moeten evenwel strikt worden opgevat. Het begrip ‘openbare orde’ vereist dat er sprake is van een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging die een fundamenteel belang van de samenleving aantast. De ‘openbare veiligheid’ ziet zowel op de interne als de externe veiligheid van een lidstaat en betreft onder andere het functioneren van instellingen en essentiële openbare diensten, risico’s voor het leven van de bevolking, de vreedzame co-existentie van volkeren en militaire belangen. Of er sprake is van een bedreiging van de openbare orde of de openbare veiligheid moet beoordeeld worden aan de hand van alle relevante omstandigheden van het individuele geval, in het licht van het evenredigheidbeginsel, en met inachtneming van het belang van het kind en de grondrechten waarvan het Hof de eerbiediging verzekert.
 
Bij de beoordeling of het terugkeerbesluit en het inreisverbod kunnen blijven bestaan en of het verzoek om gezinshereniging toegekend of afgewezen moet worden, moet een ex nunc beoordeling plaatsvinden, waarbij de omstandigheden ten tijde van de aanvraag tot gezinshereniging doorslaggevend zijn. In geval geen verblijfsrecht kan worden afgeleid van artikel 20 VWEU verplicht artikel 5 van de terugkeerrichtlijn – richtlijn 2008/115 – om bij de vaststelling van het terugkeerbesluit en het daaraan gekoppelde inreisverbod rekening te houden met het belang van het kind, het familie- en gezinsleven en de gezondheidstoestand van de betrokken derdelander, alsook het beginsel van non-refoulement te eerbiedigen. De bevoegde autoriteit moet de betrokkene daarover horen. De betrokkene zelf heeft de verplichting tot loyale samenwerking en is verplicht om de autoriteit onverwijld in kennis te stellen van alle relevante informatie, waaronder de relevante ontwikkelingen in zijn familie- en gezinsleven. De verplichting dat de lidstaat hier rekening mee moet houden mag niet aangegrepen worden om de procedure te frustreren, door hem eindeloos te heropenen of te laten voortduren. Het kan de nationale autoriteiten daarom niet worden verweten dat zij in de terugkeerprocedure geen rekening hebben gehouden met aspecten die de betrokkene in een eerder stadium van de procedure niet heeft aangevoerd.