23 april 2019

De Raad van State (RvS) schorst in zijn arrest nr. 244.190 van 4 april 2019 gedeeltelijk de uitvoering van het koninklijk besluit (KB) van 22 juli 2018 dat het regime en de werkingsmaatregelen van de gesloten gezinswoningen bepaalt. Hierdoor kunnen onwettig verblijvende gezinnen met minderjarige kinderen in principe niet meer worden vastgehouden in de gesloten gezinswoningen op het terrein van het gesloten centrum 127bis. De RvS zal zich later nog uitspreken over het hangende vernietigingsberoep tegen hetzelfde KB. Volgens de media gaat DVZ de gezinswoningen aanpassen door onder meer geluiddempende ventilatieroosters te plaatsen. Of DVZ hiermee voldoende tegemoet komt aan de kritiek van de Raad van State zal nog moeten blijken.

Detentie van onwettig verblijvende gezinnen

Sinds de veroordeling van België door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in 2010 (EHRM, Muskhadzhiyeva e.a. t. België, 19 januari 2010) werden gezinnen met minderjarige kinderen in principe niet meer vastgehouden in een gesloten centrum in afwachting van hun repatriëring.

Door de inwerkingtreding op 11 augustus 2018 van het KB van 22 juli 2018 (dat onder meer een nieuwe afdeling 3 “Gezinswoning” invoegde in het KB van 2 augustus 2002 over het regime en de werkingsmaatregelen van de gesloten centra) konden gezinnen opnieuw worden vastgehouden en dit in gesloten gezinswoningen op het terrein van gesloten centrum 127bis.

De Verblijfswet voorziet in artikel 74/9 een cascadesysteem om gezinnen vast te houden (van minder dwingend naar meer dwingend) in:

  • de eigen woning mits naleving van de voorwaarden bepaald in een overeenkomst met Dienst Vreemdelingenzaken
  • een open terugkeerwoning of woonunit als het gezin niet in de mogelijkheid is om in de eigen woning te verblijven of zich niet houdt aan de voorwaarden van de overeenkomst:
  • een gesloten centrum aangepast aan de noden voor gezinnen met minderjarige kinderen als geen 'andere afdoende maar minder dwingende maatregelen' kunnen worden toegepast of als een gezinslid een gevaar voor de openbare orde vormt. 

Beoordeling RvS

De RvS schorst gedeeltelijk de uitvoering van het KB van 22 juli 2018 voor zover het erin voorziet dat:

  • gezinnen tot een maand in een gesloten gezinswoning kunnen worden vastgehouden op het terrein van een gesloten centrum
  • zonder dat het KB het gesloten centrum 127bis uitsluit waar kinderen mogelijk worden blootgesteld aan zeer ernstige geluidsoverlast.

De schorsing treft artikel 13 van het KB in de mate dat het de artikelen 83/8, 83/9, 83/10 en 83/11 invoegt in het KB van 2 augustus 2002 over het regime en de werkingsmaatregelen van de gesloten centra.

Het KB zet samen met de artikelen 74/8, §2 en 74/9 Vw artikel 17 Terugkeerrichtlijn om. De RvS oordeelt dat:

  • de waarborgen van artikel 17 Terugkeerrichtlijn (vasthouding beperkt in de tijd en als ultieme maatregel, vasthouding in afzonderlijke accommodatie met voldoende privacy, met toegang tot vrijetijdsbesteding en onderwijs en vasthouding waarbij het belang van het kind centraal staat) door het KB niet voldoende worden gegarandeerd.
  • het regime van de gesloten gezinswoningen een aantal maatregelen bevat die mogelijk een schending uitmaken van het EVRM. 

Vasthouding beperkt in de tijd en enkel als ultieme maatregel

Dat vasthouding van gezinnen slechts kan voor een beperkte tijd en alleen als ultieme maatregel zoals voorzien in artikel 17.1 Terugkeerrichtlijn, is wettelijk verankerd in artikel 74/9 Vw (‘voor een beperkte tijd’ en ‘tenzij andere afdoende maar minder dwingende maatregelen doeltreffend kunnen worden toegepast’).

  • Het KB geeft hier in artikel 83/11 volgens de RvS richtlijnconform uitvoering aan door te bepalen dat de vasthouding niet langer mag duren dan twee weken, eventueel eenmalig verlengbaar met maximum twee weken mits motivering.   

Vasthouding in afzonderlijke accommodatie met voldoende privacy

Het KB voorziet dat de gezinnen worden ondergebracht in gezinswoningen die zich bevinden op het terrein van het gesloten centrum waar de gezinnen gescheiden worden gehouden van de andere bewoners (artikel 83/4 KB).

  • De RvS beschouwt het concept van de gezinswoningen als richtlijnconform in de mate dat het gaat om ‘afzonderlijke accommodatie’ waarbij ‘voldoende privacy is gegarandeerd’ (artikel 17.2 Terugkeerrichtlijn).

Het KB laat echter toe dat het personeel van het gesloten centrum een gezinswoning tussen 6u en 22u kan betreden zonder het gezin op voorhand te verwittigen (artikel 83/9 KB).

  • De RvS meent dat deze maatregel, die louter gerechtvaardigd wordt vanuit het vereiste van het vervullen van administratieve formaliteiten, op het eerste zicht een ongerechtvaardigde inmenging uitmaakt van het recht op eerbiediging van de woning (artikel 8 EVRM).

Vasthouding met toegang tot vrijetijdsbesteding en onderwijs

Het KB geeft in de artikelen 2, 10 en 11 volgens de RvS op een richtlijnconforme manier uitvoering aan artikel 17.3 Terugkeerrichtlijn.

Vasthouding waarbij belang van het kind centraal staat

Het KB voorziet in artikel 2 op richtlijnconforme wijze dat bij de vasthouding van minderjarigen het belang van het kind voorop moet staan.

Plaats vasthouding

Het KB definieert een gezinswoning als ‘een plaats die zich bevindt in een gesloten centrum en die aangepast is aan de noden van gezinnen met minderjarige kinderen’. Momenteel zijn er enkel gesloten gezinswoningen voorzien op het terrein van het gesloten centrum 127bis dat vlakbij de opstijgings- en landingsbanen van de nationale luchthaven van Zaventem ligt.

  • Volgens de RvS schendt het KB op het eerste zicht mogelijk artikel 3 EVRM door het gesloten centrum 127bis niet uit te sluiten als mogelijke locatie voor de inplanting van gesloten gezinswoningen terwijl vasthouding van gezinnen kan oplopen tot een maand. De RvS verwijst daarbij naar de rechtspraak van het EHRM. Volgens het EHRM is de vasthouding van jonge kinderen op een plaats waar zij worden blootgesteld aan ernstige geluidsoverlast van vliegtuigen enkel toegelaten voor een ‘zeer korte duur’. Bij langere vasthouding heeft dergelijke geluidsoverlast volgens het EHRM noodzakelijkerwijs een negatieve impact op een jong kind.

Beperking gebruik buitenruimtes

Het KB bepaalt dat een vastgehouden gezin dagelijks tussen 6u en 22u de buitenruimtes rond de gezinswoningen mag gebruiken en dit zonder voorafgaande toestemming. Er kan beslist worden een gezin de toegang tot de buitenruimtes te ontzeggen voor een zo kort mogelijke periode ‘wanneer er ernstige redenen bestaan om te vrezen dat er zich tijdens voormelde tijdstippen incidenten kunnen voordoen die de orde of de veiligheid in het gedrang brengen’. In dat geval moet het gezin de gezinswoning minstens twee uur per dag kunnen verlaten.

  • De RvS oordeelt dat de beperking van het gebruik van de buitenruimtes tot 22 uur per dag op het eerste zicht onvoldoende gerechtvaardigd wordt. In het verslag aan de koning wordt slechts één voorbeeld gegeven van ‘ernstige redenen die de veiligheid in het gedrang brengen’ en geen enkel voorbeeld van ‘ernstige redenen die de orde in het gedrang brengen’.

Disciplinaire isolering van een jongere

Volgens het KB kan een jongere van minstens 16 jaar voor maximum 24 uur geïsoleerd worden wanneer hij door zijn gedrag een gevaar vormt voor zijn eigen veiligheid, de veiligheid van andere gezinsleden of die van personeelsleden.

  • Volgens de RvS lijkt deze maatregel een onvoldoende garantie voor de rechten van het kind in het licht van de rechtspraak over artikel 3 EVRM van het EHRM. Gelet op de kwetsbaarheid van kinderen moeten overheden kinderen beschermen en gepaste maatregelen nemen om een schending van artikel 3 EVRM te voorkomen. De plaats van isolering wordt in het KB niet gespecifieerd en bovendien is de isolering een bijkomende beperking van de rechten van de jongere bovenop de vasthouding in een gesloten gezinswoning.

Duur vasthouding

Vasthouding van een gezin kan slechts zo kort mogelijk en maximum voor een periode van twee weken. Deze termijn is eenmalig verlengbaar met maximum twee weken mits schriftelijke motivering en mits evaluatie van de toestand van de kinderen en de impact van de detentie op hun fysieke en psychische integriteit (artikel 83/11 KB).

  • Uit de bewoordingen van het KB blijkt volgens de RvS voldoende dat vasthouding enkel verlengd mag worden wanneer de repatriëring niet heeft kunnen plaatsvinden tijdens de eerste twee weken. Het betrokken gezin moet volgens de RvS geïnformeerd worden over de redenen voor de verlenging van de vasthouding op grond van de formele motiveringswet van 29 juli 1991.

Gevolgen voor vasthouding van gezinnen in de praktijk?

In afwachting van een uitspraak ten gronde over het annulatieberoep tegen het KB kunnen gezinnen in principe niet meer worden vastgehouden in de gesloten gezinswoningen op het terrein van het gesloten centrum 127bis. DVZ gaat de gezinswoningen aanpassen door onder meer geluiddempende ventilatieroosters te plaatsen om tegemoet te komen aan de kritiek van de Raad van State. Het zal nog moeten blijken of de aangepaste gezinswoningen de toets van de Raad van State zullen doorstaan.