Hof van Justitie: asielzoeker mag vastgehouden worden als nationale veiligheid of openbare orde dit vereist

Op 15 februari 2016 oordeelde het Hof van Justitie (HvJ) over een verzoek tot prejudiciële vraag of detentie van asielzoekers om redenen van nationale veiligheid of openbare orde niet strijdig is met het Europees recht. Administratieve detentie kan slechts "met het oog op uitwijzing". Dat kan zelfs tijdens een lopende asielprocedure in die zin dat een eventuele afwijzing van het asielverzoek de weg kan vrijmaken voor de uitvoering van uitwijzingsmaatregelen waartoe al besloten was. Het HvJ benadrukt dat er steeds sprake moet zijn van een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging, die een fundamenteel belang van de samenleving aantast, om dergelijke detentie te rechtvaardigen.

De feiten

Verzoeker, J.N., vroeg in Nederland voor het eerst asiel aan in 1995. Hij diende vervolgens nog enkele asielaanvragen in, die hij ofwel zelf weer introk, of die nadien werden afgewezen door de Nederlandse asielinstanties. In 2014 heeft de Staatssecretaris het laatste van die verzoeken afgewezen en J.N. opgedragen de Europese Unie onmiddellijk te verlaten. Hij kreeg ook een inreisverbod voor tien jaar opgelegd.

Tussen 1999 en 2015 is J.N. 21 keer veroordeeld voor meerdere misdrijven, voornamelijk diefstallen. De laatste keer werd J.N. in 2015 aangehouden voor het plegen van diefstal en de overtreding van zijn inreisverbod. Hij werd opnieuw tot een gevangenisstraf veroordeeld en vervolgens in een gesloten centrum vastgehouden. Terwijl hij zijn gevangenisstraf uitzat, heeft J.N. een vierde asielaanvraag ingediend.

Het is in die context dat de Nederlandse Raad van State, waar J.N. hoger beroep instelde tegen de bewaringsmaatregel, het HvJ een vraag heeft gesteld. De nationale rechter vraagt of art. 8, lid 3, eerste alinea, onder (e) de Europese richtlijn 2013/33/EU (Opvangrichtlijn), die detentie van een asielzoeker toestaat wanneer de nationale veiligheid of de openbare orde dit vereist, in overeenstemming is met artikel 6 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (éénieder heeft recht op vrijheid en veiligheid).

Beslissing van het HvJ

Over de rechtmatigheid van de detentie

In zijn vraag aan het HvJ verwijst de nationale rechter naar de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) over artikel 5, lid 1 (f) van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), waarmee rekening moet worden gehouden om artikel 6 van het Handvest uit te leggen. Volgens de rechtspraak van het EHRM is detentie van een asielzoeker in strijd met art. 5 EVRM wanneer die niet wordt opgelegd met het oog op repatriëring.

Vooreerst stelt het HvJ dat zolang de EU geen verdragspartij is bij het EVRM, het EVRM geen rechtsinstrument is dat formeel in de rechtsorde van de EU is opgenomen. Het erkent wel dat de grondrechten uit het EVRM algemene beginselen zijn van het EU-recht en dat de rechten uit het Handvest die corresponderen met de rechten uit het EVRM dezelfde inhoud en reikwijdte hebben.

Het HvJ stelt dat artikel 52 van het Handvest de nodige samenhang tussen het Handvest en het EVRM beoogt zonder dat dit de autonomie van het recht van de EU of van het HvJ aantast. Bovendien moet een handeling van de EU volgens een algemeen uitleggingsbeginsel zo veel mogelijk worden uitgelegd, dat de geldigheid ervan niet wordt aangetast en dat het gehele primaire recht en met name de bepalingen van het Handvest in acht worden genomen.

Artikel 8, lid 3, eerste alinea (e) van de Opvangrichtlijn staat toe dat een asielzoeker wordt opgesloten wanneer de nationale veiligheid of de openbare orde dit vereist. Hiermee wordt een beperking op het recht in artikel 6 van het Handvest opgelegd. Deze beperkingen moeten bij wet worden gesteld én noodzakelijk zijn én daadwerkelijk beantwoorden aan door de EU erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

Het HvJ stelt dat de detentie zoals voorzien in de Opvangrichtlijn beantwoordt aan een doelstelling van algemeen belang, zoals door de EU erkend. Het herinnert eraan dat de bescherming van de nationale veiligheid en de openbare orde ook bijdraagt tot de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Het Handvest bepaalt dat eenieder niet alleen recht heeft op vrijheid, maar ook op veiligheid.

Vervolgens onderzoekt het HvJ of de wetgever van de EU binnen de grenzen is gebleven van wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de rechtmatig nagestreefde doelstellingen. Het HvJ gaat ook na of de wetgever van de EU een juist evenwicht heeft gevonden tussen, enerzijds, het recht van de asielzoeker op vrijheid en, anderzijds, de vereisten in verband met de bescherming van de nationale veiligheid en de openbare orde.

Gezien het belang van het recht op vrijheid en de ernst van de inmenging in dat recht die een dergelijke detentiemaatregel vormt, benadrukt het HvJ dat de beperkingen op de uitoefening van dat recht binnen de grenzen van het strikt noodzakelijke moeten blijven. Er mag alleen in laatste instantie tot detentie worden overgegaan, wanneer is aangetoond dat die noodzakelijk, redelijk en evenredig aan het legitieme doel is. Ook de duur van de detentie moet zo kort mogelijk zijn.

Interpretatie begrippen ‘openbare orde’ en ‘nationale veiligheid’

Vervolgens interpreteert het HvJ ook de begrippen ‘openbare orde’ en ‘nationale veiligheid’. ‘Openbare orde’ veronderstelt:

  • de verstoring van de maatschappelijke orde (die bij elke wetsovertreding plaatsvindt)
  • een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging, die een fundamenteel belang van de samenleving aantast.

‘Nationale veiligheid’ omvat volgens de rechtspraak van het HvJ onder meer:

  • de interne en de externe veiligheid van een lidstaat
  • de aantasting van het functioneren van instellingen en essentiële openbare diensten alsook het overleven van de bevolking
  • het risico van een ernstige verstoring van de externe betrekkingen of van de vreedzame co-existentie van de volkeren
  • de aantasting van militaire belangen die openbare veiligheid in gevaar kunnen brengen.

Een aantasting van de nationale veiligheid of de openbare orde kan dus naar de maatstaven van de noodzakelijkheidsvereiste alleen een rechtvaardiging vormen voor de detentie van een asielzoeker wanneer:

  • zijn persoonlijke gedrag een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormt
  • die een fundamenteel belang van de samenleving of de interne of externe veiligheid van de betrokken lidstaat aantast.

Wat met een eerder terugkeerbesluit als er opnieuw een asielaanvraag wordt ingediend?

In deze zaak gaf de Nederlandse Raad van State aan het HvJ ook mee dat volgens de Nederlandse rechtspraak een eerder genomen terugkeerbesluit vervalt als de persoon een asielaanvraag indient. Bij een negatieve beslissing over de nieuwe asielaanvraag zullen de Nederlandse autoriteiten dan ook een nieuw terugkeerbesluit moeten afleveren. In dat opzicht benadrukt het HvJ dat het nuttig effect van de Europese richtlijn 2008/115/EG (Terugkeerrichtlijn) vereist dat het reeds genomen terugkeerbesluit kan worden ‘geschorst’ tijdens de asielprocedure en worden hervat zodra het verzoek om bescherming in eerste aanleg is afgewezen.

Anders zou de nagestreefde doelstelling van de Terugkeerrichtlijn, namelijk een doeltreffend terugkeer- en repatriëringsbeleid van derdelanders in illegaal verblijf, in gevaar komen. Daarbij herinnert het HvJ eraan dat de lidstaten zo spoedig mogelijk tot repatriëring moeten overgaan.

Wanneer na de afwijzing van de vraag tot bescherming de terugkeerprocedure opnieuw van vooraf aan moet worden gestart, dan zouden lidstaten niet voldoen aan de verplichting om de repatriëring zo spoedig mogelijk uit te voeren. De uitvoering moet na een negatieve asielprocedure worden hervat daar waar zij werd onderbroken op het ogenblik dat de nieuwe asielaanvraag werd ingediend.

Het feit dat verzoeker een nieuw verzoek om internationale bescherming heeft ingediend, nadat tegen hem een bevel om het grondgebied te verlaten en een inreisverbod voor tien jaar waren uitgevaardigd, verhindert niet dat hij op grond van artikel 8, lid 3, eerste alinea, onder e) Opvangrichtlijn wordt vastgehouden in een gesloten centrum.

Conclusie van het HvJ

Het HvJ concludeert dat de mogelijkheid tot detentie zoals voorzien in art. 8, lid 3, eerste alinea, onder e) Opvangrichtlijn conform art 6 en 52 Handvest is, aangezien het bij wet wordt voorgeschreven en de reikwijdte strikt omkaderd is.

Het HvJ herinnert er voorts aan dat, voor zover het Handvest rechten bevat die corresponderen met rechten die door het EVRM worden gewaarborgd, het Handvest bepaalt dat de inhoud en de reikwijdte ervan dezelfde zijn als die welke er door het EVRM aan worden toegekend. Voor de uitlegging van artikel 6 van het Handvest moet dus rekening worden gehouden met artikel 5, lid 1, van het EVRM, en de daarop gebaseerde rechtspraak. In die zin wijst het HvJ erop dat de detentiemaatregel zoals omschreven in art. 8 lid 3, eerste alinea, e) Opvangrichtlijn om redenen in verband met de nationale veiligheid of de openbare orde, niet in strijd is met het beschermingsniveau dat wordt geboden door artikel 5, lid 1 EVRM. Dit artikel staat de rechtmatige detentie toe van een persoon waartegen een uitwijzings- of uitleveringsprocedure hangende is. Het EHRM heeft verduidelijkt dat het feit dat een asielprocedure hangende is, niet op zich inhoudt dat de bewaring van een persoon die een asielverzoek heeft ingediend, niet langer "met het oog op uitwijzing” wordt uitgevoerd. Een eventuele afwijzing van dat asielverzoek kan immers de weg vrijmaken voor de uitvoering van de uitwijzingsmaatregelen waartoe al besloten was. Het HvJ volgt deze lijn. Het HvJ stelt immers dat een eerder terugkeerbesluit niet hoort te vervallen, maar de terugkeerprocedure moet worden hernomen, waar ze stond op het ogenblik dat de asielaanvraag is ingediend. In een dergelijk geval is de uitwijzingsprocedure dus nog hangende en zou detentie van de asielzoekers zoals voorzien in art. 8, lid 3, eerste alinea, onder e) Opvangrichtlijn toegestaan zijn.

Bericht van Vluchtelingenwerk Vlaanderen