Hof van Justitie over vrije woonstkeuze van subsidiair beschermden

Op 1 maart 2016 bepaalde het Hof van Justitie (HvJ) dat er geen territoriale beperking mag opgelegd worden aan de verblijfplaats van personen met subsidiaire bescherming die sociale bijstand genieten, als dit tot doel heeft de lasten voor sociale zekerheid over het grondgebied proportioneel te verdelen. Uitgangspunt hierbij is dat iedereen die internationale bescherming geniet zijn verblijfplaats vrij moet kunnen kiezen. Het HvJ voegde er aan toe dat een territoriale beperking eventueel wél zou kunnen met het oog op het verhogen van de integratiekansen van subsidiair beschermden.

De feiten

Twee Syriërs ontvingen na hun erkenning als subsidiair beschermden in Duitsland, een verblijfsvergunning die bepaalt dat zij zich enkel mogen vestigen in een welbepaald deel van Duitsland. Duitse wetgeving voorziet immers de mogelijkheid om een territoriale beperking te koppelen aan de verblijfsvergunning. De Duitse overheid wil hiermee vermijden dat bepaalde regio’s in Duitsland disproportioneel meer worden belast wat betreft het verlenen van sociale bijstand dan andere. Bovendien vindt de Duitse overheid dat deze beperking de integratie ten goede komt.

Beide Syriërs besloten beroep aan te tekenen tegen deze beperking. Zo kwam de zaak uiteindelijk bij het Bundesverwaltungsgericht terecht. Deze rechtbank heeft een gelijkaardige bevoegdheid als de Raad van State in België: zij gaat de wettigheid na van bestuurshandelingen. Zij heeft bovendien ook de bevoegdheid om een prejudiciële vraag te stellen aan het HvJ over de interpretatie van de Europese regelgeving.

In deze zaak vraagt het Bundesverwaltungsgericht aan het HvJ of de ter discussie gestelde verblijfsvergunning met territoriale beperking niet in strijd is met het beginsel van vrij verkeer of het recht op sociale bijstand neergelegd in de Kwalificatierichtlijn.

HvJ: vrij verkeer impliceert ook vrije keuze verblijfplaats binnen de lidstaat

Artikel 33 van de Europese richtlijn 2011/95/EU (Kwalificatierichtlijn) bepaalt dat personen die internationale bescherming genieten, zich vrij kunnen bewegen op het grondgebied van een lidstaat. Zij moeten hiervoor onder dezelfde voorwaarden en beperkingen vallen als andere onderdanen van derde landen die legaal op hun grondgebied verblijven. Artikel 33 verduidelijkt niet of dit vrij verkeer ook inhoudt dat zij hun verblijfplaats vrij kunnen kiezen.

Een interpretatie oefening dringt zich op. Het HvJ stelt dat de bepalingen van de Kwalificatierichtlijn geïnterpreteerd moeten worden tegen de achtergrond van de algemene doelstelling van deze richtlijn, met inachtneming van het Vluchtelingenverdrag. Daarbij is ‘de vrijheid van beweging’ neergelegd in artikel 26 van het Vluchtelingenverdrag van belang. Dit artikel stelt dat een erkend vluchteling niet alleen het recht heeft zich vrij te bewegen op het grondgebied maar bovendien ook om er zijn verblijfplaats vrij te kunnen kiezen.

Maar het Vluchtelingenverdrag zegt niets over subsidiair beschermden. De vraag is dus of artikel 33 Kwalificatierichtlijn in deze zin geïnterpreteerd kan worden. Het HvJ stelt daarbij dat het de bedoeling was van de uniewetgever om een uniforme beschermingsstatus in te voeren voor erkend vluchtelingen en subsidiair beschermden. Een verschil in behandeling zou enkel mogelijk zijn in noodzakelijk en objectief gerechtvaardigde gevallen. Bovendien maakt artikel 33 deel uit van Hoofdstuk VII van de Kwalificatierichtlijn dat van toepassing is op zowel erkend vluchtelingen als subsidiair beschermden ‘tenzij anders bepaald’. Artikel 33 maakt geen onderscheid tussen beide categorieën en doelt uitdrukkelijk op alle personen die internationale rechtsbescherming genieten. Het HvJ concludeert daaruit dat artikel 33 inderdaad in de zin van artikel 26 van het Vluchtelingenverdrag moet worden geïnterpreteerd. Bijgevolg hebben ook subsidiair beschermden de vrijheid om hun verblijfplaats te kiezen.

HvJ: geen beperking op vrij verkeer binnen de lidstaat wegens sociale bijstand

In een tweede vraag vroeg het Bundesverwaltungsgericht of de artikelen 29 en 33 van de Kwalificatierichtlijn zich verzetten tegen een territoriale beperking opgelegd aan subsidiair beschermden die sociale bijstand ontvangen, wanneer men hiermee beoogt de lasten voor sociale zekerheid over het grondgebied proportioneel te verdelen.

Artikel 29, lid 1 van de Kwalificatierichtlijn bepaalt dat personen die internationale bescherming genieten, sociale bijstand verkrijgen onder dezelfde voorwaarden als onderdanen van de lidstaat. Lid 2 voorziet de mogelijkheid voor de lidstaten om dit recht voor subsidiair beschermden te beperken tot de meest fundamentele prestaties. Deze fundamentele prestaties moeten worden geleverd onder dezelfde toegangsvoorwaarden als die gelden voor de onderdanen van de lidstaat.

Bij uitbreiding, zo stelt het HvJ, moeten die toegangsvoorwaarden ook dezelfde zijn als die opgelegd aan erkend vluchtelingen en derdelanders die legaal op het grondgebied verblijven. Dit leidt het HvJ af uit een interpretatie oefening op basis van artikel 33 van de Kwalificatierichtlijn en artikel 23 van het Vluchtelingenverdrag.

Dit neemt echter niet weg dat een extra toegangsvoorwaarde voor subsidiair beschermden, zoals in dit geval de territoriale beperking, mogelijk is wanneer ‘deze groepen zich niet in een objectief vergelijkbare situatie bevinden uit het oogpunt van de doelstelling van deze regeling.’ Het HvJ zal dus moeten nagaan of subsidiair beschermden zich met het oog op een verdeling van de lasten van sociale zekerheid ‘in een objectief vergelijkbare situatie bevinden’ als vluchtelingen, onderdanen van derde landen die legaal verblijven op het grondgebied, en onderdanen van de lidstaat.

Het HvJ stelt dat hier in casu niet aan voldaan is. Wat betreft het verkrijgen van sociale bijstand, bevinden zij zich allen in een objectief vergelijkbare situatie als subsidiair beschermden. Zij genieten allemaal sociale bijstand en kunnen bijgevolg bijdragen tot een disproportionele verdeling van de kosten daarvan in Duitsland. Een persoon met subsidiaire bescherming draagt daar niet meer toe bij dan andere begunstigden. Bijgevolg is de verblijfsvergunning met territoriale beperking voor subsidiair beschermden in strijd met de artikelen 29 en 33 van de Kwalificatierichtlijn.

HvJ: beperking op vrij verkeer binnen de lidstaat wegens integratie?

In een derde vraag vroeg het Bundesverwaltungsgericht of de Europese regelgeving zich ook verzet tegen een territoriale beperking opgelegd met als doel de integratie van alle onderdanen van derde landen te faciliteren.

Het HvJ stelt dat de Europese regelgeving zich hier in principe niet tegen verzet. Wel moet aangetoond worden dat subsidiair beschermden zich niet in dezelfde situatie bevinden als derdelanders die legaal op het grondgebied verblijven, wat betreft integratiemogelijkheden. Daarbij stelt het HvJ dat het mogelijk is dat subsidiair beschermden grotere moeilijkheden ondervinden wat betreft integratie dan andere derdelanders met legaal verblijf. Het Hof van Justitie acht het de taak van het Bundesverwaltungsgericht om deze stelling na te gaan en te oordelen of aan hen een territoriale beperking kan worden opgelegd.

Bericht van Vluchtelingenwerk Vlaanderen