13 september 2017

In arrest Mengestaeb van 26 juli 2017 verduidelijkt het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ) dat een asielaanvraag wordt geacht te zijn ingediend voor wat betreft het Dublin-onderzoek wanneer de bevoegde instantie voor het Dublin-onderzoek een door een overheidsinstantie opgesteld document ontving waaruit de intentie van een derdelander blijkt om asiel te vragen. Dat geldt ook wanneer die instantie alleen de belangrijkste inlichtingen in een dergelijk document, maar niet het document zelf of een afschrift daarvan, ontving.

Feiten

De Eritrees Tsegezab Mengesteab vroeg op 14 september 2015 in München bij de regering van Oberbayern asiel aan. Hij kreeg dezelfde dag een document waaruit blijkt dat hij zich als asielzoeker aanmeldde. Drie weken later krijgt hij een gelijkaardig document van de centrale vreemdelingendienst te Bielefeld. Het document waaruit bleek dat hij zich als asielzoeker al aanmeldde op 14 september 2015, stuurde Mengesteab meerdere malen naar het federaal bureau voor migratie en vluchtelingen (BAMF). Het BAMF ontving het origineel van dit document op 14 januari 2016, samen met een afschrift daarvan en de belangrijkste daarin vervatte inlichtingen. Het federaal bureau voor migratie en vluchtelingen hoorde Mengesteab op 22 juli 2016. Op dit moment kon de man ook formeel zijn asielaanvraag neerleggen.

Omdat Mengesteab eerder vingerafdrukken naliet in Italië, vroeg het BAMF op 19 augustus 2016  aan Italië om de asielaanvraag van Mengesteab over te nemen. Italië reageerde niet op dit verzoek tot overname. BAMF weigerde de asielaanvraag en beval de overdracht aan Italië op 10 november 2016. Mengesteab diende beroep in tegen het BAMF-besluit bij de bestuursrechter in eerste aanleg te Minden.

Mengesteab argumenteerde dat Duitsland verantwoordelijk was voor de behandeling van zijn asielaanvraag  omdat zij het verzoek tot overname indiende na het verstrijken van de termijn van drie maanden na de indiening van de asielaanvraag. Artikel 21, lid 1, eerste alinea van de Dublin III-verordening bepaalt namelijk dat de lidstaat die meent dat een andere lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van de asielaanvraag het verzoek tot overname in ieder geval binnen de drie maanden na de indiening van de asielaanvraag dient te doen. Indien dit niet binnen die termijn gebeurd is, is de lidstaat waar de asielzoeker de asielaanvraag indiende verantwoordelijk voor de behandeling ervan.

De heer Mengesteab ging ervan uit dat zijn asielaanvraag reeds op 14 september 2015 werd ingediend en het verzoek tot overname van 19 augustus 2016 dus niet binnen de termijn van drie maanden was aangevraagd zoals omschreven in art. 21, lid 1 Dublin III-verordening.  

Prejudiciële vraag

De bestuursrechter in eerste aanleg te Minden wijst erop dat in het Duitse recht een onderscheid wordt gemaakt tussen:

  • enerzijds het vragen van asiel
  • anderzijs de indiening van een formele asielaanvraag bij het BAMF.

De derdelander die asiel vraagt, krijgt een opvangcentrum toegewezen waar hij een document ontvangt waaruit blijkt dat hij om asiel heeft verzocht. Het opvangcentrum moet het BAMF vervolgens meedelen dat de betrokkene om asiel verzoekt. Maar de instanties die met de informatieverstrekking zijn belast, verzaakten vaak aan die plicht. Omwille van de grote toename van het aantal asielzoekers in Duitsland hebben vele asielzoekers vele maanden moeten wachten om hun officiële asielaanvraag te kunnen indienen. Het is in die context dat de bestuursrechter in eerste aanleg te Minden de zaak schorste en de volgende prejudiciële vragen aan het HvJ stelde:

1) Kan een asielzoeker zich, in het kader van een rechtsmiddel tegen een overdrachtsbesluit, beroepen op het feit dat de termijn om de overname van een asielzoeker te vragen is verstreken? Kan dit ook wanneer de aangezochte lidstaat nog steeds bereid is de asielzoeker over te nemen?

2) Kan een lidstaat meer dan drie maanden na de indiening van de asielaanvraag een geldig verzoek tot overname vragen wanneer dit verzoek er uiterlijk twee maanden na ontvangst van de Eurodac-treffer komt?

3) Wanneer wordt een asielaanvraag geacht te zijn ingediend? Is dit wanneer de instantie die belast is met de uitvoering van de Dublin III-verordening een door een overheidsinstantie opgesteld bewijs, dat geldt als bewijs dat een derdelander asiel verzocht, ontving? Geldt dit ook wanneer die instantie alleen de belangrijkste inlichtingen in een dergelijk document, maar niet het document zelf of een afschrift daarvan, ontving? Of wordt een asielaanvraag geacht te zijn ingediend wanneer een de asielzoeker een formele asielaanvraag neerlegt?

Beslissing van het HvJ

1) Het HvJ besluit dat een asielzoeker zich, in het kader van een rechtsmiddel tegen een overdrachtsbesluit, kan beroepen op het feit dat de termijn om de overname van een asielzoeker te vragen is verstreken. Dit kan zelfs wanneer de aangezochte lidstaat bereid is de asielzoeker over te nemen.

Het HvJ verwijst voor zijn conclusie naar overweging 19 van de Dublin III-verordening waarin staat dat, om de naleving van het internationale recht te waarborgen, een daadwerkelijk rechtsmiddel tegen overdrachtsbesluiten ook betrekking dient te hebben op de toepassing van de Dublin III-verordening.

Het HvJ verwijst ook naar het doel van de Dublin III-verordening van een snelle behandeling van de asielaanvragen. Dit door de waarborg dat wanneer een lidstaat de overnameprocedure met vertraging uitvoert, de asielaanvraag wordt behandeld in de lidstaat waar de asielzoeker de asielaanvraag indiende. Het HvJ verduidelijkt verder dat de overgang op de lidstaat waar de asielzoeker het verzoek indiende bij het overschrijden van de termijnen, niet afhankelijk is gesteld van een reactie van de aangezochte lidstaat.

2) Artikel 21, lid 1 van de Dublin III-verordening bepaalt niet alleen dat de lidstaat een verzoek tot overname moet aanvragen binnen de drie maanden na de indiening van de asielaanvraag. Artikel 21, lid 1 bepaalt in een tweede paragraaf ook dat de lidstaat het overnameverzoek uiterlijk twee maanden na de ontvangst van de Eurodac-treffer doet. Het HvJ besluit onder meer op basis van de bewoordingen van artikel 21, lid 1 dat een lidstaat een verzoek tot overname meer dan drie maanden na de indiening van de asielaanvraag niet geldig kan indienen. Dit blijft zo wanneer de lidstaat dit verzoek minder dan twee maanden na ontvangst van een Eurodac-treffer indiende.

3) Met betrekking tot de vraag naar het moment waarop een asielaanvraag wordt ingediend, verwijst het HvJ naar artikel 20, lid 2 van de Dublin III-verordening. Artikel 20, lid 2 bepaalt dat een asielaanvraag wordt geacht te zijn ingediend vanaf het tijdstip waarop de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat een door de verzoeker ingediend formulier of een ‘door de autoriteiten opgesteld proces-verbaal ‘ontvingen. De vraag stelt zich nu of het document waaruit blijkt dat Mengesteab zich als asielzoeker aanmeldde beschouwd moet worden als een ‘door de autoriteiten opgesteld proces-verbaal’.

Het HvJ wijst erop dat uit de Dublin III-verordening blijkt dat de opstelling van dat proces-verbaal voornamelijk een formaliteit is waarmee nota wordt genomen van de intentie van de derdelander om asiel te verzoeken en dat de lidstaat de opstelling daarvan niet mag uitstellen. Ook uit een toelichting van de Europese Commissie bij een voorloper van de Dublin III-verordening blijkt dat een asielverzoek als ingediend moet worden beschouwd vanaf het moment dat de intentie van de asielzoeker bij een bevoegde overheid kenbaar is gemaakt.

Het HvJ beargumenteert verder dat belangrijke waarborgen voor asielzoekers aan doeltreffendheid inboeten indien de ontvangst van een document zoals dat in de zaak Mengesteab niet zou volstaan om tot uitdrukking te brengen dat een asielzoeker een asielaanvraag indient. Dit zou bijvoorbeeld kunnen leiden tot vertragingen in de uitvoering van maatregelen om een van zijn familie gescheiden minderjarige snel weer met hen te verenigen.

Het HvJ besluit om die redenen dat een asielaanvraag geacht wordt te zijn ingediend wanneer de instantie die belast is met de verplichtingen uit de Dublin III-verordening een door een overheidsinstantie opgesteld document dat geldt als bewijs dat een derdelander om asiel heeft verzocht, ontving. Dat geldt ook wanneer die instantie alleen de belangrijkste inlichtingen in een dergelijk document ontving, maar niet het document zelf of een afschrift daarvan.

Het HvJ nuanceert tenslotte en stelt dat de begrippen 'indienen van een asielaanvraag' (lodging an application) en 'doen van een asielaanvraag' (making of an application) in de Procedurerichtlijn en Dublin III-verordening in een andere context bekeken moeten worden. In die zin beperkt bovengestelde definitie zich enkel tot de Dublin III-verordening en kan deze niet gehanteerd worden in de context van de Procedurerichtlijn.

Belang voor asielaanvragen in België?

Ook in België was er reeds discussie over het ogenblik waarop een asielaanvraag wordt geacht te zijn ingediend. Deze rechtspraak heeft ook gevolgen voor de Belgische praktijk van "pre-registratie" van asielaanvragen die sinds januari 2016 werd opgestart. Is er sprake van een asielaanvraag op het ogenblik dat een persoon een brief ontvangt van DVZ waaruit blijkt dat hij een afspraak heeft bij DVZ voor het indienen van zijn asielaanvraag maar nog geen bijlage 26 heeft ontvangen? Of is er maar sprake van een asielaanvraag op het ogenblik dat betrokkene het formele document, de bijlage 26 ontvangt?

In het kader van Dublin dossiers lijkt met deze rechtspraak een einde te komen aan de onduidelijkheden. Het volstaat dat de asielzoeker een brief heeft ontvangen waaruit blijkt dat hij internationale bescherming vraagt, ook al is hij nog niet formeel in het bezit gesteld van zijn bijlage 26.  

 
Bericht van Vluchtelingenwerk Vlaanderen