23 maart 2018

In arrest E. van 16 januari 2018 verduidelijkt het Europese Hof van Justitie (HvJ) in antwoord op prejudiciële vragen wat moet gebeuren wanneer een lidstaat een vreemdeling met verblijfsrecht in een andere lidstaat signaleert in het Schengeninformatiesysteem (SIS).

Feiten en procedurele voorgaanden

Finland wees een Nigeriaan met een Spaanse verblijfstitel uit naar Nigeria en legde hem een inreisverbod op om redenen van openbare orde en nationale veiligheid na strafrechtelijke veroordeling. Finland raadpleegde Spanje over een eventuele intrekking van de Spaanse verblijfstitel maar ging over tot repatriëring na uitblijven van een antwoord. De man ging tegen zijn uitwijzing en inreisverbod in beroep. De Finse rechter schorste de zaak en stelde volgende prejudiciële vragen aan het HvJ:

  • Kan een derdelander die een verblijfstitel in de ene lidstaat heeft en die van een andere lidstaat een inreisverbod en een terugkeerbesluit naar zijn herkomstland krijgt wegens gevaar voor openbare orde de verplichting tot overleg opwerpen voor de rechter?
  • Wanneer moet het overleg over de eventuele intrekking van het verblijfsrecht tussen de signalerende lidstaat en de lidstaat die de verblijfstitel heeft toekend plaatsvinden?
  • Verhindert het uitblijven van een antwoord van de lidstaat die de verblijfstitel heeft toegekend dat de betrokkene naar zijn herkomstland wordt teruggestuurd en dat het inreisverbod in werking treedt?
  • Wat moet de signalerende lidstaat doen wanneer de lidstaat die de verblijfstitel heeft afgegeven niet antwoordt?

Artikel 25, lid 2 SUO en de Terugkeerrichtlijn

Artikel 25, lid 2 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst (SUO) bepaalt wat moet gebeuren wanneer een lidstaat een vreemdeling signaleert die een geldige verblijfstitel in een andere lidstaat  heeft:

  • De signalerende lidstaat overlegt met de lidstaat die de verblijfstitel heeft afgegeven of er voldoende reden is om de verblijfstitel in te trekken.
  • Wanneer de verblijfstitel niet wordt ingetrokken, trekt de signalerende lidstaat de signalering in het SIS in. Ze kan de vreemdeling wel opnemen op haar nationale signaleringslijst.

Volgens de Terugkeerrichtlijn moet een onwettig verblijvende derdelander in principe uitgewezen worden naar een derde land:

  • Als hij een geldig verblijfsrecht in een andere lidstaat heeft, moet hij onmiddellijk naar die andere lidstaat gaan.
  • Onmiddellijke uitwijzing kan als:
    • hij zich niet onmiddellijk naar die andere lidstaat begeeft of
    • zijn onmiddellijk vertrek vereist is om redenen van openbare orde of nationale veiligheid

Redenering HvJ

Volgens het HvJ kan Finland een inreisverbod opleggen maar moet het dit intrekken als Spanje de verblijfstitel niet intrekt. Finland kan de betrokkene wel seinen op een nationale lijst. Het uitblijven van een Spaans antwoord binnen een redelijke termijn kan de betrokkene niet verweten worden.

Wanneer start de overlegprocedure tussen lidstaten?

Uit de bewoordingen van artikel 25, 2 SUO volgt dat het overleg in principe moet starten wanneer een signalering in het SIS is ingevoerd. Een SIS-signalement veronderstelt dat een terugkeerbesluit met inreisverbod werd genomen.

Volgens het HvJ echter moet het overleg zo snel mogelijk starten. Er hoeft niet gewacht te worden totdat er effectief een SIS-signalement is. Het Hof baseert zich op:

  • het doel van artikel 25, lid 2 SUO, namelijk vermijden dat een conflicterende situatie ontstaat waarbij een derdelander tegelijk een geldige verblijfstitel in de ene lidstaat heeft en gesignaleerd staat wegens inreisverbod in de andere lidstaat
  • het principe van de loyale samenwerkingsplicht tussen de lidstaten vervat in artikel 4, lid 3 Verdrag betreffende de Europese Unie   

Het HvJ oordeelt dat overleg:

  • al mogelijk is vóór het nemen van het terugkeerbesluit
  • maar zeker verplicht is eens het terugkeerbesluit genomen is

Wat moet de signalerende lidstaat doen wanneer de lidstaat die de verblijfstitel heeft afgegeven niet antwoordt?

Een derdelander met een geldige verblijfstitel afgeleverd door een lidstaat mag zich gedurende een periode van maximum 90 dagen vrij verplaatsen op het Schengengrondgebied voor zover hij:

  • een geldig paspoort heeft,
  • het bewijs levert van zijn reisdoel, verblijfsomstandigheden en voldoende bestaansmiddelen en
  • niet gesignaleerd staat in de nationale databanken van de lidstaten wegens een bedreiging voor de openbare orde, de nationale veiligheid, de volksgezondheid of de internationale betrekkingen (artikel 6, lid 1, a), c) en e) Schengengrenscode en artikel 21 SUO).

Een derdelander die onwettig in een lidstaat verblijft maar een geldige verblijfstitel van een andere lidstaat heeft:

  • wordt opgedragen zich zo snel mogelijk naar die laatste lidstaat te begeven.
  • krijgt een terugkeerbesluit afgeleverd van de eerste lidstaat als hij dit bevel niet naleeft of een gevaar voor de openbare orde of nationale veiligheid vormt (artikel 6 Terugkeerrichtlijn) en in voorkomend geval een inreisverbod (artikel 11 Terugkeerrichtlijn).

Het is aan de nationale rechter om aan de hand van de vaste rechtspraak van het HvJ te oordelen of in een individueel geval sprake is van een gevaar voor de openbare orde of nationale veiligheid. Er moet worden nagaan of het persoonlijk gedrag van een derdelander een echte en actuele bedreiging voor de openbare orde inhoudt. Een loutere strafrechtelijke veroordeling is niet voldoende.

De lidstaat moet per geval het risico voor de openbare orde in de betekenis van artikel 7 (4) Terugkeerrichtlijn beoordelen. Dit artikel bepaalt onder meer dat er geen termijn voor vrijwillig vertrek wordt toegekend of een termijn van minder dan zeven dagen in geval van een gevaar voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid.

Ongeacht of een overlegprocedure gaande is, hebben de lidstaten op basis van artikel 8 Terugkeerrichtlijn het recht onmiddellijk over te gaan tot de gedwongen uitvoering van het terugkeerbesluit in geval van een gevaar voor de openbare orde of nationale veiligheid. De betrokkene behoudt echter het recht te gaan verblijven in de lidstaat waarvan hij een geldige verblijfstitel heeft.

Volgens het HvJ staat een gaande overlegprocedure een SIS-signalement niet in de weg maar het SIS-signalement moet worden opgeheven als de verblijfstitel niet wordt ingetrokken (artikel 25, lid 2 SUO).

De geconsulteerde lidstaat moet binnen een redelijke termijn laten weten of hij overgaat tot intrekking van de verblijfstitel. De redelijkheid van de termijn wordt per geval beoordeeld en hangt af van de tijd die nodig is om de vereiste informatie te verzamelen.

Bij uitblijven van een antwoord van de geconsulteerde lidstaat moet de signalerende lidstaat het SIS-signalement opheffen. De betrokkene kan eventueel opgenomen worden op een nationale signaleringslijst.

Kan een derdelander die een verblijfstitel in de ene lidstaat heeft en een inreisverbod van een andere lidstaat de verplichting tot overleg opwerpen voor de rechter?

Volgens het HvJ kan een individu zich voor de nationale rechtbanken beroepen op de verplichting voor de signalerende lidstaat om een overlegprocedure te starten en het SIS-signalement eventueel op te heffen: 

  • De overlegprocedure van artikel 25, lid 2 SUO regelt weliswaar een procedure tussen de overheden van lidstaten maar heeft mogelijk ook tastbare gevolgen voor de rechten en belangen van het betrokken individu.
  • De verplichting tot overleg en tot eventuele intrekking van het SIS-signalement is op een duidelijke, nauwkeurige en onvoorwaardelijke manier in artikel 25, lid 2 SUO geformuleerd.  

Gevolgen arrest

De uitspraken van het HvJ zijn op de eerste plaats bindend ten aanzien van de rechtstreeks betrokken partijen. De Finse rechter die de prejudiciële vraag stelde, moet rekening houden met de interpretatie van het HvJ.

Daarnaast moeten ook alle andere rechtscolleges in de EU in identieke of vergelijkbare situaties als die waarvan sprake in de rechtszaak, de door het HvJ gegeven interpretatie van artikel 25 SUO in samenhang gelezen met de Terugkeerrichtlijn volgen, en dit vanaf het moment dat het Hof uitspraak heeft gedaan.  

De door het Hof gegeven uitleg van een bepaling geldt vanaf de datum van inwerkingtreding van die bepaling (ex tunc werking).

Tenslotte zijn ook de administratieve overheden gebonden door de interpretatie van artikel 25 SUO in samenhang gelezen met de Terugkeerrichtlijn.

Praktijk DVZ

DVZ leverde in het verleden een inreisverbod af aan derdelanders met een verblijfsrecht in een andere lidstaat, zonder overleg te plegen met die laatste. De Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (RvV) vernietigt in dergelijke gevallen het inreisverbod wegens een schending van de materiële motiveringsplicht en het zorgvuldigheidsbeginsel (zie bijvoorbeeld RvV nr. 193 003 van 3 oktober 2017, RvV nr. 191 382 van 4 september 2017, RvV nr. 191 103 van 30 augustus 2017).  

Het is niet duidelijk hoe DVZ deze rechtspraak zal toepassen.