14 september 2017

In het arrest Jafari van 26 juli 2017 oordeelt het Hof van Justitie (HvJ) dat een derdelander, wiens binnenkomst wordt geduld door een lidstaat zonder te voldoen aan de opgelegde voorwaarden voor binnenkomst, geacht wordt de grens van die eerste lidstaat ‘op illegale wijze te hebben overschreden’. Dit geldt ook voor een situatie waarin een lidstaat zich geconfronteerd ziet met een buitengewoon grote instroom derdelanders die door deze lidstaat willen reizen om in een andere lidstaat een asielaanvraag in te dienen. Dus blijft het principe dat een asielzoeker asiel moet aanvragen in het eerste land van binnenkomst gelden, ook in uitzonderlijke situaties waar lidstaten geconfronteerd worden met een massa instroom van asielzoekers.

Feiten

Eind 2015 vluchtten Khadija Jafari en Zainab Jafari, twee zussen, samen met hun kinderen uit Afghanistan om vervolgens door Iran, Turkije, Griekenland, de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië en Servië te reizen. In 2016 overschreden zij de grens tussen Servië en Kroatië. De Kroatische autoriteiten regelden hun busvervoer tot aan de Sloveense grens.

Verzoeksters en hun kinderen kwamen vervolgens Slovenië binnen. Op 15 februari 2016 kregen zij van de Sloveense autoriteiten politiedocumenten waarin was aangegeven dat de reisbestemming voor de ene verzoekster Duitsland, en voor de andere Oostenrijk was. Diezelfde dag kwamen ze Oostenrijk binnen en vroegen ze asiel aan.

Het Oostenrijks federaal bureau voor immigratie en asiel vroeg de Sloveense autoriteiten informatie. Het federaal bureau verwees naar de politiedocumenten die de verzoeksters kregen. Slovenië antwoordde hierop dat de verzoeksters voor de toepassing van de Dublin III-verordening op geen enkele relevante basis in Slovenië werden geregistreerd en dat zij vanuit Kroatië door Slovenië reisden.

Op 16 april 2016 vroeg het Oostenrijks federaal bureau voor immigratie en asiel aan Kroatië om verzoeksters en hun kinderen over te nemen. Kroatië gaf geen gevolg aan dit verzoek. Bij brief van 18 juni 2016 liet Oostenrijk Kroatië weten dat het niet reageren gedurende 2 maanden gelijk staat aan een impliciete aanvaarding van het overnameverzoek van Oostenrijk en Kroatië dus verantwoordelijk werd voor de behandeling van de asielaanvraag.

Op 5 september 2016 verklaarde Oostenrijk de door verzoeksters ingediende asielaanvragen niet-ontvankelijk, en beval de verwijdering van verzoeksters en hun kinderen. De terugzending naar Kroatië vond Oostenrijk geoorloofd. Oostenrijk baseerde zich op het feit dat de betrokkenen illegaal in Griekenland en Kroatië binnenkwamen en dat hun overdracht aan Griekenland wegens systeemfouten in de asielprocedure van Griekenland uitgesloten was.

Verzoeksters stelden tegen de besluiten van Oostenrijk beroep in bij de federale bestuursrechter in eerste aanleg. De rechter verwierp hun beroepen. De verzoeksters stelden tegen deze uitspraak beroep in bij de hoogste bestuursrechter. De verzoeksters betoogden onder meer dat zij tot Kroatië, Slovenië en Oostenrijk werden toegelaten.

Prejudiciële vraag

De hoogste bestuursrechter schorste de behandeling van de zaak en stelde het HvJ de volgende prejudiciële vragen:

1) Een eerste prejudiciële vraag moet gezien worden in het licht van een buitengewoon grote instroom van derdelanders die door een lidstaat willen reizen om in een andere lidstaat een asielaanvraag in te dienen. Moet het feit dat een lidstaat in die context duldt dat dergelijke onderdanen het grondgebied binnenkomen, worden beschouwd als het toekennen van een ‘visum’ in de zin van artikel 12 van de Dublin III-verordening? En dit hoewel die derdelanders niet voldoen aan de voorwaarden voor binnenkomst die de eerste lidstaat in beginsel oplegt?

Artikel 12 bevat het verantwoordelijkheidscriterium dat de verantwoordelijke lidstaat voor de behandeling van de asielaanvraag bepaalt bij afgifte van een verblijfstitel of visum door die lidstaat.

2) Een tweede prejudiciële vraag moet eveneens gezien worden in het licht van een buitengewoon grote instroom van derdelanders die door een lidstaat willen reizen om in een andere lidstaat een asielaanvraag in te dienen. Moet in die context een derdelander van wie de binnenkomst wordt geduld door de autoriteiten van een lidstaat, worden geacht de grens van die eerste lidstaat ‘op illegale wijze te hebben overschreden’ in de zin van artikel 13 van de Dublin III-verordening? En dit wanneer hij niet voldoet aan de voorwaarden voor binnenkomst die de eerste lidstaat in beginsel oplegt?

Artikel 13 bevat het verantwoordelijkheidscriterium dat de verantwoordelijke lidstaat voor de behandeling van de asielaanvraag bepaalt bij illegale grensoverschrijding van een lidstaat door een derdelander die dit doet vanuit een derde land.

Beslissing van het HvJ

1) Het HvJ wijst erop dat de Uniewetgever de term ‘visum’ in artikel 2, onder m) van de Dublin III-verordening heeft gedefinieerd zonder verwijzing naar de Visumcode of een andere Uniehandeling die specifiek betrekking heeft op visa. Het begrip ‘visum’ uit de Dublin III-verordening kan dus niet rechtstreeks uit die handelingen worden afgeleid en voor de betekenis moet worden uitgegaan van de specifieke definitie van artikel 2, onder m) van de Dublin III-verordening en de algemene opzet daarvan.

Het HvJ beargumenteert dat uit de bewoordingen zelf voortvloeit dat het begrip ‘visum’ uit de Dublin III-verordening verwijst naar een door een nationale instantie formeel vastgestelde handeling en niet naar een louter dulden. Het visum kan niet worden verwisseld met de toelating tot het grondgebied van een lidstaat, aangezien het visum juist wordt vereist voor het verlenen van deze toelating.

Het HvJ concludeert dat het feitelijk dulden van binnenkomst door een lidstaat, geen ‘visum’ vormt in de zin van artikel 12 van de Dublin III-verordening, gelezen in samenhang met artikel 2, onder m), van die verordening. Het feit dat de toelating tot het grondgebied van de betrokken lidstaat plaatsvindt in een situatie die wordt gekenmerkt door een buitengewoon grote instroom van derdelanders die internationale bescherming wensen, verandert deze conclusie niet.

2) Met betrekking tot de tweede vraag wijst het HvJ erop dat de Dublin III-verordening het begrip ‘illegale overschrijding’ van de grens van een lidstaat niet definieert. Bij gebrek aan definitie, moet het begrip en de draagwijdte worden bepaald in overeenstemming met de gebruikelijke betekenis van de gebruikte termen, met inachtneming van de context waarin zij worden gebruikt en de beoogde doelstellingen van de regeling.

Het HvJ geeft verder aan dat gelet op de gebruikelijke betekenis van het begrip 'illegale overschrijding' van een grens, de overschrijding van een grens zonder eerbiediging van de in de betrokken lidstaat gestelde voorwaarden, noodzakelijkerwijs wordt beschouwd als "illegaal" in de zin van artikel 13, lid 1, van de Dublin III-verordening. Maar het HvJ wijst er ook op dat de regelgevingen betreffende de overschrijding van buitengrenzen aan de bevoegde nationale autoriteiten de mogelijkheid kunnen verlenen om op grond van humanitaire redenen af te wijken van de voorwaarden voor binnenkomst die de lidstaten in beginsel aan de derdelanders opleggen.

Maar het HvJ vervolgt dat zij niet kan aanvaarden dat de binnenkomst van een derdelander die door een lidstaat wordt toegestaan op grond van humanitaire redenen in afwijking van de voorwaarden voor binnenkomst, geen ‘illegale grensoverschrijding’ zou zijn. Dit zou namelijk tot gevolg hebben dat die lidstaat – wanneer hij gebruikmaakt van een dergelijke mogelijkheid – niet verantwoordelijk is voor de behandeling van de asielaanvraag dat door die derdelander in een andere lidstaat werd ingediend. Deze conclusie is voor het HvJ onverenigbaar met de algemene opzet en de doelstellingen van de Dublin III-verordening. De verantwoordelijkheidscriteria uit de Dublin III-verordening, waaronder de illegale overschrijding van de grens van een lidstaat, is gebaseerd op het idee dat iedere lidstaat ten aanzien van de andere lidstaten verantwoordelijk is voor zijn handelen inzake toegang en verblijf van derdelanders, en er de gevolgen voor moet dragen.

Het HvJ besluit daarom dat de in de Dublin III-verordening neergelegde criteria niet zo kunnen worden uitgelegd dat de lidstaat, die om humanitaire redenen heeft beslist om de binnenkomst van een derdelander op zijn grondgebied toe te staan, van zijn verantwoordelijkheid wordt vrijgesteld.

Hieruit volgt dat een derdelander die tot het grondgebied van een eerste lidstaat is toegelaten zonder te voldoen aan de binnenkomstvoorwaarden met de bedoeling om naar een andere lidstaat door te reizen om daar een asielaanvraag in te dienen, moet worden beschouwd als een derdelander die de grens van die eerste lidstaat ‘op illegale wijze heeft overschreden’. Dit is het geval zowel wanneer deze overschrijding is geduld of toegestaan in strijd met de toepasselijke regels, als wanneer zij is toegestaan om humanitaire redenen en in afwijking van de binnenkomstvoorwaarden die in beginsel aan derdelanders worden opgelegd. De omstandigheid dat de grensoverschrijding plaatsvindt in een situatie van een buitengewoon grote instroom van derdelanders die internationale bescherming wensen, verandert deze conclusie niet.

Concreet betekent dit, indien België geconfronteerd zou worden met een zeer grote instroom van derdelanders die internationale bescherming aanvragen in België maar eerder illegaal de grens hebben overgestoken met een andere lidstaat, België toch verplicht is de verantwoordelijkheidscriteria van de Dublin III-verordening toe te passen. Ook wanneer die andere lidstaat de derdelanders toeliet op hun grondgebied zonder dat zij voldeden aan de binnenkomstvoorwaarden.

Dissenting Opinion Advocaat-generaal Sharpston

Advocaat-generaal Sharpston oordeelt daarentegen in een afwijkende conclusie dat in de uitzonderlijke omstandigheden van de vluchtelingencrisis, de lidstaten waarin verzoeken om internationale bescherming het eerst werden ingediend, verantwoordelijk zijn voor de behandeling van die verzoeken. Verder beklemtoont zij ook de uitzonderlijke feitelijke context waarin deze zaak naar het Hof is verwezen en merkt zij op dat het Hof wordt verzocht een juridische oplossing te geven die passend moet zijn voor de ongekende feitelijke omstandigheden van de vluchtelingencrisis. Volgens haar strekt de Dublin III-verordening er niet toe een duurzame verdeling van de verantwoordelijkheid te verzekeren binnen de Europese Unie voor degenen die om internationale bescherming verzoeken, als reactie op een uitzonderlijke toestroom van mensen, wat de achtergrond van deze prejudiciële verwijzing is. 

Bericht van Vluchtelingenwerk Vlaanderen