HvJ verduidelijkt onderzoek gezinsband van familie van persoon met internationale bescherming

Een lidstaat mag een aanvraag gezinshereniging van een familielid van een persoon met internationale bescherming niet weigeren om de enige reden dat er geen officiële bewijsstukken overgelegd werden van de gezinsband. Wanneer de lidstaat de uitleg die men geeft waarom men geen officiële stukken kan overmaken niet plausibel vindt, mag dit niet alleen gebaseerd zijn op algemene informatie van het land van herkomst. De lidstaat moet ook rekening houden met de concrete situatie van het gezin en met de bijzondere problemen waarmee het gezin vóór en na hun vlucht uit het herkomstland te maken kregen. Van zodra het familielid zijn samenwerkingsplicht ten aanzien van de lidstaat nakomt en er kennelijk geen sprake is van fraude, is de lidstaat verplicht om rekening te houden met andere bewijzen van de gezinsband, zelfs al vindt de lidstaat de uitleg voor het ontbreken van officiële documenten niet plausibel (na een beoordeling in concreto). Dat blijkt uit een arrest van het Hof van Justitie van 13 maart 2019 (nr. C-635/17).

Feiten

Een Eritrese vrouw met subsidiaire bescherming in Nederland diende een aanvraag gezinshereniging in voor een minderjarig Eritrees pleegkind dat in Soedan woonde. Het Nederlands recht voorziet het recht op gezinshereniging voor pleegkinderen met wie de gezinshereniger feitelijke gezinsbanden onderhoudt. Volgens de vrouw was zij de tante en voogd van het pleegkind. Als bewijs hiervan legde zij een verklaring voor van het Eritrees Bevrijdingsfront waaruit bleek dat zij de tante van het kind is en, sinds het overlijden van zijn ouders, zijn voogd. De Nederlandse overheid weigerde de aanvraag omdat:

  • er geen overlijdensakten van de ouders overgemaakt werden, hoewel Eritrea die documenten volgens Nederland wel afgeeft.
  • de overlijdensakten waren noodzakelijk om kinderontvoering of mensenhandel uit te sluiten.
  • de uitleg voor het ontbreken van de overlijdensakten was niet plausibel.

In die omstandigheden vond de Nederlandse overheid een onderhoud met de vrouw en het kind om de gezinsband vast te stellen, niet nodig.

HvJ: lidstaten moeten aanvraag individueel beoordelen met oog voor belang van kind en gezinsleven

Uit de Gezinsherenigingsrichtlijn (richtlijn 2003/86) volgt dat lidstaten bij het onderzoek naar een aanvraag gezinshereniging een beoordelingsmarge hebben, met name bij het onderzoek naar het bestaan van gezinsbanden. Lidstaten mogen die beoordelingsmarge echter niet op zodanige wijze uitoefenen dat ze afbreuk doen aan het doel en het nuttig effect van de Gezinsherenigingsrichtlijn en aan de grondrechten in het Handvest van de Grondrechten. Zo moet de Gezinsherenigingsrichtlijn volgens het HvJ toegepast worden in overeenstemming met:

    • artikel 7 Handvest dat het recht op eerbiediging van het gezinsleven waarborgt
    • artikel 24 Handvest dat het hoger belang van het kind waarborgt
    • artikel 17 Gezinsherenigingsrichtlijn dat stelt dat aanvragen gezinshereniging individueel behandeld moeten worden.

Het HvJ komt tot de conclusie dat lidstaten bij de behandeling van een aanvraag gezinshereniging een individuele beoordeling moeten uitvoeren waarbij ze rekening houden met alle relevante elementen van het geval en waarbij ze bijzondere aandacht besteden aan de belangen van de betrokken kinderen en aan het doel om het gezinsleven te bevorderen. Omstandigheden als de leeftijd van de kinderen, hun situatie in het herkomstland en de mate waarin zij van verwanten afhankelijk zijn, kunnen in het bijzonder van invloed zijn op de omvang en de intensiteit van het vereiste onderzoek. In elk geval mag één factor afzonderlijk niet automatisch tot een beslissing leiden.

HvJ over de verplichtingen van de aanvrager

Volgens de Gezinsherenigingsrichtlijn moet de aanvraag gezinshereniging gepaard gaan met documenten waaruit de gezinsband blijkt. De Gezinsherenigingsrichtlijn preciseert hieromtrent:

  • Het moet gaan om officiële bewijsstukken en bij gebreke daarvan, moet de lidstaat andere bewijsmiddelen in aanmerking nemen.
  • Voor het bewijs van het bestaan van een gezinsband kunnen lidstaten gesprekken houden met de gezinshereniger en zijn familieleden en ander onderzoek verrichten. Dit betekent dat de gezinshereniger en zijn familielid verplicht zijn om samen te werken met de bevoegde overheid van de lidstaat, met name om hun identiteit en gezinsband vast te stellen. Die samenwerkingsplicht houdt in dat de gezinshereniger en zijn familielid:
    • alle relevante bewijzen verstrekken om te oordelen of de aangevoerde gezinsband daadwerkelijk bestaat;
    • antwoord geven op vragen daarover van de lidstaat;
    • zich ter beschikking houden van de nationale overheden voor gesprekken of andere onderzoeken;
    • wanneer ze geen officiële bewijsstukken kunnen overleggen waaruit de gezinsband blijkt, uitleggen waarom ze dat niet kunnen.

HvJ over het onderzoek van de geleverde bewijzen en verklaringen door de lidstaat

Ook de bewijskracht of het plausibel karakter van de geleverde bewijzen en verklaringen of uitleg, moet individueel beoordeeld worden. Zo moet de lidstaat bij de beoordeling rekening houden met alle relevante elementen, waaronder de leeftijd, het geslacht, de opleiding, de herkomst en de sociale positie van de gezinshereniger en het gezinslid en met specifieke culturele aspecten. Hieruit volgt:

  • dat bewijzen, verklaringen en uitleg objectief beoordeeld moet worden aan de hand van zowel algemene als specifieke relevante, objectieve, betrouwbare, precieze en actuele informatie over de situatie in het herkomstland, waaronder de wettelijke bepalingen en de wijze waarop deze toegepast worden, het functioneren van de administratieve diensten en eventueel het bestaan van tekortkomingen in bepaalde plaatsen of voor bepaalde groepen personen.
  • dat lidstaten ook rekening moeten houden met de persoon van de gezinshereniger of zijn gezinslid, met de concrete situatie waarin zij zich bevinden en de bijzondere problemen waarmee zij geconfronteerd worden.

Dus moet het plausibel karakter van de bewijzen die de aanvrager levert dat hij onmogelijk officiële bewijsstukken van de gezinsband kan overleggen, evenredig zijn en moeten ze afhangen van de aard en het niveau van de problemen waaraan de gezinshereniger/gezinslid blootstaan. Zo betekent de bijzondere situatie van vluchtelingen dat het voor hen vaak onmogelijk of gevaarlijk is om officiële documenten in te dienen of contact op te nemen met de consulaire instanties van hun herkomstland.

Conclusie van het HvJ

Volgens het HvJ volgt uit dit alles dat een lidstaat een aanvraag gezinshereniging mag weigeren bij gebrek aan officiële documenten die de gezinsband bewijzen:

  • wanneer de gezinshereniger/gezinslid zijn samenwerkingsplicht overduidelijk niet nakomt of
  • wanneer op basis van objectieve elementen waarover de lidstaat beschikt, duidelijk blijkt dat het gaat om een frauduleuze aanvraag gezinshereniging (bijvoorbeeld met het oog op kinderontvoering of mensenhandel).

In alle andere gevallen zijn lidstaten niet vrijgesteld van de verplichting die de Gezinsherenigingsrichtlijn hen oplegt om rekening te houden met andere bewijzen. Het ontbreken van officiële documenten waaruit de gezinsband blijkt en het eventuele niet-plausibel karakter van de uitleg die daarvoor gegeven wordt, zijn dan gewoon elementen waarmee rekening gehouden moet worden, samen met alle andere relevante elementen van het geval. Artikel 11, lid 2 Gezinsherenigingsrichtlijn bepaalt immers expliciet dat het ontbreken van bewijsstukken niet de enige reden mag zijn voor de afwijzing van een verzoek en dat lidstaten verplicht zijn om rekening te houden met andere bewijzen van de gezinsband. De Gezinsherenigingsrichtlijn geeft de lidstaten op dit punt geen enkele beoordelingsmarge, aldus het HvJ.

Toetsing in concreto van het onderzoek door Nederland aan bovenstaande principes

Het HvJ stelt vast dat het weigeren van de aanvraag gezinshereniging door Nederland uitsluitend gebaseerd was:

  • op het ontbreken van overlijdensakten van de biologische ouders van het pleegkind en
  • op het feit dat de uitleg die de gezinshereniger daarover gaf, volgens Nederland niet plausibel was.

Het HvJ benadrukt dat niet blijkt dat de gezinshereniger zijn samenwerkingsplicht niet nagekomen is. Ze heeft tijdens de procedure gezinshereniging namelijk alle vragen van de Nederlandse staatssecretaris beantwoord en heeft uitgelegd waarom het volgens haar niet mogelijk was om de overlijdensakten over te maken:

  • de afgifte van overlijdensakten in Eritrea valt onder de bevoegdheid van de plaatselijke overheden en de procedure voor de afgifte daarvan varieert sterk afhankelijk van de plaats;
  • zij is nooit in het bezit geweest van dergelijke akten omdat zij afkomstig is uit een klein dorp, ze het huis alleen verliet wanneer dat noodzakelijk was en het bezit van overlijdensakten ongebruikelijk is;
  • ook nu zou het onmogelijk zijn om die akten te verkrijgen aangezien zij en haar pleegkind op illegale wijze uit Eritrea vertrokken zijn, zodat het verzoek om dergelijke documenten te verkrijgen door bemiddeling van plaatselijke kennissen hen zou bloot stellen aan eventuele ‘diasporahandelingen’, waardoor hun in Eritrea achtergebleven familie gevaar zou lopen en mogelijk een ‘diasporabelasting’ zou moeten betalen.

Verder stelt het HvJ vast dat Nederland bij het onderzoek naar de plausibiliteit van de uitleg wel rekening gehouden heeft met algemene informatie over de situatie in Eritrea, maar dat niet duidelijk is of het ook rekening gehouden heeft met:

  • de wijze waarop de Eritrese wetgeving toegepast wordt of
  • het feit dat het functioneren van de diensten van burgerlijke stand van dat land mogelijk afhangt van verschillende plaatselijke omstandigheden;
  • de persoon en de concrete situatie van de gezinshereniger en het gezinslid en met de bijzondere problemen waarmee zij naar eigen zeggen vóór en na de vlucht uit hun herkomstland geconfronteerd zijn.

Over de stelling van Nederland dat de overlijdensakten noodzakelijk waren om fraude uit te sluiten, zegt het HvJ dat lidstaten stappen mogen ondernemen om frauduleuze aanvragen gezinshereniging aan het licht te brengen, maar dat dit lidstaten niet ontslaat van de verplichting om rekening te houden met het mogelijke hoger belang van het kind. Het HvJ benadrukt dat het ontbreken van officiële documenten van de gezinsband en het feit dat de lidstaat de daarvoor gegeven uitleg niet voldoende plausibel vindt, op zich niet leidt totde conclusie dat de aanvraag gezinshereniging frauduleus is en gebeurt in een context van kinderontvoering of mensenhandel. In die omstandigheden volgt uit artikel 11, lid 2 Gezinsherenigingsrichtlijn dat lidstaten, afhankelijk van de omstandigheden van het geval, gehouden kunnen zijn om aanvullende verificaties te verrichten, zoals het organiseren van een onderhoud met de gezinshereniger, teneinde het bestaan van dergelijke fenomenen (van fraude) uit te sluiten.

Het HvJ laat het uiteindelijk over aan de nationale rechter om na te gaan of het betrokken onderzoek van de aanvraag gezinshereniging door Nederland voldeed aan de vereisten opgelegd door de Gezinsherenigingsrichtlijn.