Materiële opvang van onwettig verblijvende gezinnen in open terugkeercentrum Holsbeek is onwettig

In haar arrest van 18 november 2014 oordeelt het arbeidshof van Luik dat de toewijzing aan het open terugkeercentrum van Holsbeek van een onwettig verblijvend gezin met een minderjarig kind in strijd is met de Opvangwet. De Opvangwet voorziet voor deze doelgroep opvang in een opvangstructuur die beheerd wordt door Fedasil (en niet door een partner). Voor een terugkeercentrum geldt een ander wettelijk kader, dat niet kan dienen voor deze doelgroep. Dit arrest bevestigt en versterkt voorgaande rechtspraak.

  1. We vermelden hierna eerst het wettelijk kader en de praktijk inzake opvang van gezinnen in onwettig verblijf met minderjarige kinderen.
  2. Daarna situeren we de rechtspraak hierover tot nu toe
  3. Vervolgens vatten we de feiten en voorgaande procedures samen, die hebben geleid tot het arrest van het arbeidshof van Luik.
  4. Tenslotte bespreken we uitgebreid het arrest van het arbeidshof van Luik van 18 november 2014.

1. Wettelijk kader en praktijk

Volgens artikel 57, §2, lid 1, 2° en lid 2 OCMW-wet en artikel 60 Opvangwet hebben onwettig verblijvende gezinnen met minderjarige kinderen recht op opvang en begeleiding in een opvangcentrum dat beheerd wordt door Fedasil. Het koninklijk besluit van 24 juni 2004 bepaalt onder meer dat er een begeleiding wordt aangeboden in functie van ofwel het bekomen van een wettelijk verblijf, ofwel een vrijwillige terugkeer.

In de praktijk worden deze gezinnen opgevangen in het open terugkeercentrum van Holsbeek dat beheerd wordt door Dienst Vreemdelingenzaken, en niet door Fedasil. De begeleiding in het open terugkeercentrum is alleen gericht op terugkeer, en niet op het bekomen van een wettelijk verblijf.

2. Voorgaande rechtspraak

In het verleden vernietigden verschillende arbeidsrechtbanken al individuele toewijzingsbeslissingen aan het terugkeercentrum in Holsbeek, in kort geding, om redenen eigen aan de situatie van het gezin:

  • Geen garantie voor de scolariteit van de kinderen
  • Onvoldoende toegang tot noodzakelijke en specifieke medische verzorging
  • Hangende medische regularisatie aanvraag

De arbeidsrechtbank van Brugge sprak zich op 19-02-2014 als eerste ten gronde uit over het recht op materiële opvang van onwettig verblijvende gezinnen met minderjarige kinderen. De arbeidsrechter oordeelde toen dat hun opvangrecht niet afhankelijk van terugkeer noch beperkt in de tijd is, en dat de opvang in het terugkeercentrum van Holsbeek onwettig is. Op 16-04-2014 velde de arbeidsrechtbank van Brugge een tweede gelijkaardig vonnis.

Het arbeidshof van Luik oordeelt nu op 18-11-2014, opnieuw ten gronde, dat de opvang in het open terugkeercentrum van Holsbeek onwettig is.

3. Feiten en voorgaande procedures

Het OCMW van Namen diende in september 2011 een huisvestingsaanvraag in bij Fedasil voor een uitgeprocedeerd Macedonisch gezin met twee meerderjarige en een minderjarig kind. Fedasil nam een beslissing tot niet-toewijzing wegens verzadiging van haar opvangnetwerk.

Het OCMW van Namen werd daarop in eerste en in laatste aanleg veroordeeld om opnieuw financiële steun toe te kennen, omdat Fedasil in gebreke was gebleven.

Op 12 december 2013 maakte het OCMW van Namen een nieuwe huisvestingsaanvraag voor het gezin over aan Fedasil. In antwoord daarop besliste Fedasil op 20 december 2013 het gezin toe te wijzen aan het open terugkeercentrum van Holsbeek. Het gezin werd uitgenodigd zich op 7 januari 2014 aan te bieden op de dienst Dispatching van Fedasil. Het gezin ging niet op deze uitnodiging in.

Ten gevolge van de toewijzingsbeslissing van Fedasil besliste het OCMW van Namen op 19 februari 2014 de uitkering van equivalent leefloon en gezinstoeslagen aan het gezin stop te zetten, met ingang van 7 januari 2014. Het OCMW handhaafde de medische hulp in het kader van dringende medische hulp.

Het gezin tekende beroep aan tegen beide beslissingen bij de arbeidsrechtbank van Luik. Het vorderde de veroordeling van het OCMW of van Fedasil tot toekenning van equivalent leefloon en gezinstoeslagen of van een gelijkwaardige schadeloosstelling. De arbeidsrechtbank van Luik verklaarde de vordering op 23 mei 2014 ontvankelijk en gedeeltelijk gegrond. De twee betwiste beslissingen werden nietig verklaard.

  • De arbeidsrechter veroordeelde Fedasil tot toewijzing van het gezin aan een opvangstructuur beheerd door Fedasil die een goede scolarisering van het kind verder kon garanderen. Dit kon volgens de arbeidsrechtbank niet gewaarborgd worden in het open terugkeercentrum.
  • Fedasil werd bovendien veroordeeld tot de betaling van een schadeloosstelling gelijkwaardig aan equivalent leefloon tarief ‘gezin ten laste’ en gezinstoeslagen met ingang van 7 januari 2014, en dit in afwachting van de te nemen beslissing van toewijzing.

Fedasil betekende op 6 juni 2014 een nieuwe uitnodiging aan het gezin om zich op 19 juni 2014 aan te bieden bij haar dienst Dispatching om te worden toegewezen aan een open terugkeerplaats in het opvangcentrum van Jodoigne.

Het gezin tekende beroep aan tegen deze toewijzingsbeslissing bij de arbeidsrechtbank van Luik. Dit beroep was nog steeds hangend toen het arbeidshof van Luik het hier besproken arrest velde.

4. Arbeidshof Luik

Op 30 juni 2014 tekende Fedasil beroep aan tegen het vonnis van de arbeidsrechtbank van Luik van 23 mei 2014. Het vorderde daarbij de ongegrondverklaring van de vordering van het gezin. Het OCMW van Namen vroeg aan het arbeidshof het beroep, in de mate dat het tegen haar gericht was, ongegrond te verklaren.

Volgens het arbeidshof kan de materiële hulp waarop minderjarigen in onwettig verblijf en hun familieleden recht hebben enkel worden aangeboden in de opvangstructuren die beheerd worden door Fedasil. Dat volgt uit het samen lezen van de artikelen 2, 10° en 60, tweede alinea van de Opvangwet. Deze artikelen sluiten op impliciete wijze uit dat dit gebeurt in de opvangstructuren die beheerd worden door de partners (waaraan Fedasil haar opvangopdracht kan delegeren door het sluiten van overeenkomsten).

Het Arbeidshof van Luik maakt het volgende onderscheid in verschillende vormen van opvang:

Gewone opvang: in opvangstructuur beheerd door Fedasil of partner

De Opvangwet kent in principe aan de begunstigden van de opvang een recht op materiële hulp toe in een opvangstructuur die beheerd wordt door Fedasil óf door zijn partner (bijvoorbeeld het Rode Kruis, een andere overheid, een openbaar bestuur, een vereniging).

Dit principe wordt verwoord in artikel 2, 10° van de Opvangwet dat op algemene wijze het begrip ‘opvangstructuur’ definieert. Het gaat om een ‘collectieve of individuele structuur waarin materiële hulp wordt verschaft aan de begunstigde van de opvang en die door het Agentschap of door een partner beheerd wordt’.

De gewone materiële hulp kan dus gerealiseerd worden binnen een opvangstructuur beheerd door Fedasil of door een partner. In het laatste geval is een overeenkomst tussen Fedasil en de partner vereist.

Opvang van onwettig verblijvende gezinnen met minderjarige kinderen: alleen in opvangstructuur van Fedasil

De wetgever is, wat de materiële hulp aan onwettig verblijvende gezinnen met minderjarige kinderen betreft, van dat algemene principe afgeweken door expliciet te bepalen dat het gaat om opvangstructuren die door Fedasil beheerd worden.

Artikel 60, tweede alinea van de Opvangwet bepaalt immers dat aan onwettig verblijvende gezinnen met minderjarige kinderen “materiële hulp wordt toegekend binnen de opvangstructuren die door het Agentschap worden beheerd”. En dus niet binnen de opvangstructuren beheerd door de partners.

Deze interpretatie van de artikelen 2, 10° en 60, tweede alinea Opvangwet:

  • vermijdt volgens het arbeidshof ook een contradictie tussen artikel 62 Opvangwet (dat bepaalt dat Fedasil de taak om materiële hulp te verstrekken kan toevertrouwen aan partners, zoals bijvoorbeeld de OCMW’s) en artikel 57, §2 OCMW-wet (dat zegt dat de door het OCMW verleende maatschappelijke hulp aan onwettig verblijvende gezinnen met minderjarige kinderen beperkt wordt tot materiële hulp die uitsluitend verstrekt wordt in een federaal opvangcentrum). Uit de voorbereidende werken bij de Opvangwet blijkt overigens dat de wetgever met artikel 62 de asielzoekers wilde viseren.
  • wordt ook verdedigd in de rechtsleer, een deel van de rechtspraak (bijvoorbeeld arbeidsrechtbank van Brussel, 23 augustus 2013, 13/59/C) en de rapporten van de Federale Ombudsman (bijvoorbeeld van 2009 en 2013).

Opvang in open terugkeercentra: alleen voor afgewezen asielzoekers

Het arbeidshof stelt dat onwettig verblijvende gezinnen niet mogen worden opgevangen in een open terugkeercentrum.

  • De terugkeercentra zijn, op basis van artikel 54, §1 van de Verblijfswet, voorbehouden voor asielzoekers.
  • De hulp die in de terugkeercentra wordt toegekend is geen vorm van opvang zoals gedefinieerd in artikel 4/1 Opvangwet. Asielzoekers die worden toegewezen aan een terugkeercentrum krachtens artikel 54, §1 Verblijfswet houden op begunstigden van de Opvangwet te zijn.
  • Bovendien kan enkel de minister of de Dienst Vreemdelingenzaken (en dus niet Fedasil) een beslissing tot toewijzing aan een open terugkeercentrum nemen, en dit enkel na de betekening van de uitvoerbare beslissing over de asielaanvraag en vóór het verstrijken van de termijn van het uitwijzingsbevel (artikel 54, §1 Verblijfswet).

Onrechtmatige daad

Het arbeidshof kwalificeert het feit dat Fedasil geen materiële hulp zoals voorzien in de Opvangwet heeft toegekend aan het onwettig verblijvende gezin met minderjarig kind als een fout die schade heeft veroorzaakt.

Uit de omstandigheid dat het gezin zich niet heeft aangeboden bij de dienst Dispatching mag niet worden afgeleid dat het gezin weigerachtig stond tegenover opvang in elk opvangcentrum of dat de huisvestingsaanvraag van het gezin enkel het behoud van financiële steun beoogde.

In tegenstelling tot de informatie die het gezin ontvangen had bij het indienen van haar huisvestingsaanvraag (opvang in een federaal opvangcentrum beheerd door Fedasil) wees Fedasil het gezin op 20 december 2013 toe aan het open terugkeercentrum van Holsbeek.

Deze beslissing is onwettig. Ze is in strijd met:

  • artikel 60, tweede alinea Opvangwet dat voorziet in opvang in een opvangstructuur beheerd door Fedasil.
  • artikel 54, §1 Verblijfswet dat zegt dat enkel de minister of de DVZ (en dus niet Fedasil) een beslissing tot toewijzing aan een open terugkeercentrum kan nemen, en dit enkel na de betekening van de uitvoerbare beslissing over de asielaanvraag en vóór het verstrijken van de termijn van het uitwijzingsbevel.

Deze onwettige beslissing van Fedasil bracht het OCMW op 7 januari 2014 ertoe het gezin iedere maatschappelijke steun te ontzeggen. Het gezin werd op die manier de materiële hulp ontzegd waarop het recht had.

Het arbeidshof bevestigt dan ook de nietigverklaring van de toewijzingsbeslissing van Fedasil van 20 december 2013, en de veroordeling van Fedasil tot de betaling van een schadeloosstelling voor de periode van 7 januari 2014 tot 18 juni 2014 (periode waartoe het geding door partijen was beperkt).

De beslissingen van de arbeidsrechter waarbij Fedasil werd veroordeeld tot toewijzing van een nieuwe opvangstructuur en waarbij de beslissing van het OCMW van 19 februari 2014 werd nietig verklaard, worden door het arbeidshof hervormd.

Fedasil wordt veroordeeld tot betaling van de gerechtskosten en van de kosten van het OCMW.