4 juni 2019

Het Brusselse arbeidshof beslist in arrest nr. 2018/AB/223 van 15 april 2019 dat subsidiair beschermden recht hebben op de federale tegemoetkomingen voor personen met een handicap. De Kwalificatierichtlijn voorziet dat lidstaten de sociale bijstand voor personen met subsidiaire beschermingsstatus kunnen beperken tot fundamentele prestaties. Het arbeidshof stelt vast dat de wetgever geen gebruik heeft willen maken van deze mogelijkheid. Bovendien zijn de tegemoetkomingen voor personen met een handicap fundamentele prestaties in de zin van de Kwalificatierichtlijn, die niet beperkt kunnen worden.

Feiten

Een Irakees kreeg in 2011 de subsidiaire beschermingsstatus in België. De Belgische overheid weigerde hem na twee verschillende aanvragen in 2011 en 2016 de integratietegemoetkoming en inkomensvervangende tegemoetkoming voor personen met een handicap toe te kennen. Volgens de autoriteiten voldeed hij als Irakees niet aan de nationaliteitsvoorwaarde voorzien in artikel 4, §1 van de Wet Tegemoetkoming Handicap van 27 februari 1987. Hij voldeed nochtans aan de medische voorwaarden. Pas nadat hij in 2017 de Belgische nationaliteit verkreeg, verkreeg hij de tegemoetkomingen via een herzieningsbeslissing.

De Irakees vocht de weigeringsbeslissing van 2016 aan bij de Brusselse arbeidsrechtbank die op 9 februari 2018 besliste dat het beroep tegen die beslissing ongegrond was. Hiertegen gaat de Irakees in beroep bij het arbeidshof.

Motivering arbeidshof

Artikel 29 van de Kwalificatierichtlijn (Europese richtlijn 2011/95/EU) stelt dat personen die internationale bescherming genieten in een lidstaat daar de nodige sociale bijstand ontvangen zoals de onderdanen van die staat. Paragraaf 2 van hetzelfde artikel stelt dat lidstaten de sociale bijstand voor personen met de subsidiaire beschermingsstatus kunnen beperken tot de meest fundamentele prestaties die wat niveau en toegangsvoorwaarden betreft, moeten overeenkomen met die welke voor de eigen onderdanen gelden.

Voor het arbeidshof stelt de vraag zich of de nationaliteitsvoorwaarde van de Wet Tegemoetkoming Handicap in overeenstemming is met artikel 29, §2 van de Kwalificatierichtlijn.

Het arbeidshof beoordeelde:

  • of de wetgever sociale bijstandsprestaties voor subsidiair beschermden wenste te beperken,
  • en zo ja, of tegemoetkomingen voor personen met een handicap fundamentele prestaties zijn in de zin van de Kwalificatierichtlijn.

Het arbeidshof stelt vast dat de Richtlijn betreffende de status van langdurig ingezetenen (Richtlijn 2003/109/EU) een gelijkaardig begrip, namelijk ‘belangrijkste prestaties’ bevat. In deze richtlijn wordt gesteld dat de lidstaten de gelijke behandeling voor wat betreft sociale bijstand en bescherming kunnen beperken tot de ‘belangrijkste prestaties’.

Het arbeidshof verwijst verder naar het arrest Kamberaj van het Hof van Justitie (HvJ) waarbij het begrip volgens een overweging van de richtlijn langdurig ingezetenen minstens “inkomenssteun voor de minima en steun bij ziekte, bij zwangerschap, bij hulpverlening aan ouders en bij langdurige verzorging” omvat. Die opsomming is echter niet exhaustief, en de beperking moet limitatief geïnterpreteerd worden.

Het arbeidshof herhaalt de rechtspraak van het HvJ in het arrest Shah Ayubi die stelt dat artikel 29 van de Kwalificatierichtlijn directe werking heeft: onderdanen kunnen zich er rechtstreeks op beroepen voor een nationale rechter.

Vooreerst stelt de vraag zich of de Belgische wetgever de mogelijkheid tot beperking van sociale bijstandsprestaties heeft willen voorzien. Om deze vraag te beantwoorden, onderzoekt het arbeidshof de bepalingen die artikel 29 van de Kwalificatierichtlijn omzetten in Belgisch recht:

  • De wet van 8 mei 2013 die de Verblijfswet en de OCMW-wet wijzigt: de parlementaire voorbereidingen van deze wet vermelden expliciet dat artikel 29 paragraaf 2 niet werd omgezet.
  • De wet van 8 december 2013 tot wijziging van de wet betreffende de inkomensgarantie voor ouderen: deze wet integreert de subsidiair beschermden en verwijst naar de gelijke behandeling met vluchtelingen voor wat betreft sociale bijstandsprestaties. Naar de beperking voorzien in de tweede paragraaf van artikel 29 wordt niet verwezen.
  • De wet van 21 december 2013 houdende dringende diverse bepalingen inzake sociale wetgeving: artikel 31 en 32 van deze wet betreffen de gewaarborgde gezinsbijslag voor subsidiair beschermden. Zij worden vrijgesteld van de verblijfvoorwaarde van 5 jaar. Het Grondwettelijk Hof had in haar arrest nr. 42/12 eerder al geoordeeld dat een verblijfsvoorwaarde voor subsidiair beschermden in strijd was met het gelijkheidsbeginsel. Het GwH merkte in dit arrest op dat als de autoriteiten sociale bijstandsprestaties willen beperken, ze de specifieke situatie van kwetsbare personen in rekening moeten nemen. De gewaarborgde gezinsbijslag werd uiteindelijk beschouwd als één van de meest fundamentele prestaties die de autoriteiten moeten garanderen aan subsidiair beschermden.
  • De wet van 21 juli 2016 houdende wijziging van de RMI-wet van 26 mei 2002 (betreffende het Recht op Maatschappelijke Integratie): deze wet bepaalt dat ook subsidiair beschermden, net zoals erkende vluchtelingen, het recht openen op maatschappelijke integratie. Hoewel de wetteksten en voorbereidende werken niet expliciet naar de Kwalificatierichtlijn verwijzen, zet deze wet duidelijk de eerste paragraaf van artikel 29 van de Kwalificatierichtlijn om in Belgische wetgeving.

Volgens het arbeidshof volgt uit de voorgaande bepalingen niet dat de Belgische wetgever de sociale bijstandsprestaties wou beperken tot het fundamentele voor subsidiair beschermden.

Ook het argument dat subsidiair beschermden zich kunnen beroepen op de drie andere sociale bijstand regimes (inkomensgarantie ouderen, gewaarborgde gezinsbijslag, maatschappelijke integratie), wijst er niet op dat de wetgever subsidiair beschermden heeft willen uitsluiten van de tegemoetkomingen voor personen met een handicap. Dit blijkt evenmin uit de parlementaire voorbereiding.

Ondergeschikt stelt het arbeidshof ook vast dat tegemoetkomingen voor personen met een handicap fundamentele sociale bijstandsprestaties zijn, die niet beperkt kunnen worden. Dat fundamenteel karakter volgt uit volgende overwegingen:

  • Het arbeidshof stipt aan dat de Kwalificatierichtlijn lidstaten oproept rekening te houden met kwetsbaarheid. De autoriteiten waren zich van die kwetsbaarheid bewust gezien het medische onderzoek uitgevoerd door de dokter van de Belgische staat.
  • Het arbeidshof stelde eerder al vast dat tegemoetkomingen voor personen met een handicap in die minimale inkomenssteun voorzien. De tegemoetkomingen voorzien immers steun voor personen zonder voldoende bestaansmiddelen die die bestaansmiddelen omwille van hun gezondheid niet kunnen verwerven.

Om bovenstaande redenen is artikel 4 van de Wet Tegemoetkomingen Handicap niet verenigbaar met de Kwalificatierichtlijn. Het arbeidshof oordeelt dat het beroep van de verzoeker gegrond is en tegemoetkomingen toegekend moeten worden.

Gevolgen praktijk?

De nationaliteitsvoorwaarde in de wet Tegemoetkoming Handicap is niet in overeenstemming met de Kwalificatierichtlijn. Een wetgevend optreden dringt zich op. In afwachting daarvan, kunnen subsidiair beschermden zich rechtstreeks op de Kwalificatierichtlijn beroepen om hun recht op de tegemoetkomingen voor personen met een handicap af te dwingen. De FOD Sociale Zekerheid, DG Personen met een handicap, zal zijn praktijk dus moeten aanpassen.