Raad voor Vreemdelingenbetwistingen - 192.731 - 28-09-2017

Samenvatting

In haar nota met opmerkingen vervolgt de verwerende partij met het weergeven van arresten van de Raad van State waarin de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof wordt toegelicht (GwH 26 september 2013, nr. 121/2013). Uit het feit dat in bepaalde overwegingen van het Grondwettelijk Hof verwezen wordt naar “de aan de Belgische gezinshereniger opgelegde striktere inkomensvoorwaarden” (B.52.3), “bestaansmiddelen van de gezinshereniger” (B.55.2), “indien de gezinshereniger over een inkomen beschikt” (B.55.2), “bij het bepalen van de inkomsten van de gezinshereniger” (B.55.3), “dat deze (d.w.z. de Belg) de regelmatigheid en de stabiliteit van zijn bestaansmiddelen aantoont” (B.55.4) kan niet worden afgeleid dat enkel met de inkomsten van de referentiepersoon zelf rekening gehouden zou kunnen worden.
 
De hamvraag is of de verwerende partij voldoende heeft onderzocht of de referentiepersoon “beschikt” over stabiele, toereikende en regelmatige bestaansmiddelen, zoals bedoeld in artikel 40ter, §2, tweede lid, van de vreemdelingenwet. De verwerende partij lijkt eraan voorbij te gaan dat de wetsbepaling niet vereist dat de referentiepersoon over stabiele, toereikende en regelmatige ‘eigen’ bestaansmiddelen beschikt. Uit niets blijkt dat de wetgever in artikel 40ter, §2, tweede lid, van de vreemdelingenwet enige vereiste met betrekking tot de herkomst van de bestaansmiddelen van de Belgische referentiepersoon heeft willen stellen. Gelet op de stukken die werden neergelegd, kan niet worden uitgesloten dat de referentiepersoon, die studeert en samen met verzoeker inwoont bij haar ouders, kan beschikken over de bestaansmiddelen van haar ouders.
 
De Raad stipt aan dat de term “beschikken” niet enkel voorkomt in artikel 40ter, §2, tweede lid, van de vreemdelingenwet, maar ook in artikel 40bis, § 4, tweede lid, van de vreemdelingenwet, dat de omzetting vormt van artikel 7.1, b) van de richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden (hierna: de Burgerschapsrichtlijn), waarin wordt bepaald dat de burger van de Unie die als beschikker over voldoende bestaansmiddelen in het Rijk verblijft het bewijs dient te leveren dat hij eveneens over voldoende bestaansmiddelen beschikt om te voorkomen dat zijn familieleden tijdens het verblijf ten laste komen van het sociale zekerheidsstelsel van het Rijk. Artikel 40ter verwijst bovendien expliciet naar artikel 40bis van de vreemdelingenwet en beide bepalingen staan onder Titel II “Aanvullende en afwijkende bepalingen betreffende bepaalde categorieën van vreemdelingen”, hoofdstuk I “Vreemdelingen , burgers van de Unie en hun familieleden en vreemdelingen, familieleden van een Belg”. Hieruit blijkt dat de wetgever in artikel 40ter van de vreemdelingenwet heeft willen aangeven in welke mate de bepalingen betreffende gezinshereniging met een burger van de Unie ook toepassing vinden op de gezinshereniging met een Belg. De wetgever heeft hierbij de voormelde voorwaarde dat de vervoegde burger van de Unie dient aan te tonen ook te beschikken over voldoende bestaansmiddelen om te voorkomen dat de familieleden tijdens het verblijf ten laste komen van het sociale zekerheidsstelsel, overgenomen wat de gezinshereniging met een Belg betreft – met uitzondering van de ouders van een minderjarige Belg – in die zin dat ook hier de vervoegde Belg moet aantonen dat hij “over stabiele, toereikende en regelmatige bestaansmiddelen beschikt”. Er blijkt niet dat de wetgever bij artikel 40ter van de vreemdelingenwet de bedoeling heeft gehad om het hierin vervatte begrip “beschikken” een andere of verschillende betekenis te geven dan de betekenis die dit begrip op dat ogenblik reeds kende in het kader van de Burgerschapsrichtlijn. Zo blijkt bovendien ten overvloede ook uit overweging A. 13.6.2 van het arrest van het Grondwettelijk Hof nr. 121/2013 van 26 september 2013, waarnaar de verwerende partij in haar nota verwijst, dat de Ministerraad naar aanleiding van een aangevoerde discriminatie op dit punt - de verzoekende partijen voor het Grondwettelijk Hof hadden uit de arresten van het Hof van Justitie van 23 maart 2006 in de zaak C-408/03 (HvJ 23 maart 2006, C-408/03, Commissie/België) en van 19 oktober 2004 in de zaak C-200/02 (HvJ 19 oktober 2004, C-200/02, Zhu en Chen) afgeleid dat, in het kader van artikel 40bis van de vreemdelingenwet, dat betrekking heeft op de Europese burgers en hun familieleden, de middelen niet noodzakelijkerwijs moeten worden voorgelegd door de burger van de Unie bij wie men zich voegt, maar een andere oorsprong kunnen hebben, zodat de familieleden van Belgen minder goed worden behandeld dan de familieleden van burgers van de Unie - ten gronde had opgemerkt “dat de Belgische wet dezelfde bewoordingen gebruikt als die van artikel 7, lid 1, van de richtlijn 2004/38/EG en dat artikel 40ter, tweede en vierde lid, moet worden gelezen in het licht van die laatste richtlijn en, overeenkomstig de rechtspraak van het voormelde arrest Commissie t. België, [zodat de aangevoerde discriminatie haar oorsprong vindt in de door de partijen gegeven interpretatie].”
 
Het komt de Raad nuttig voor om na te gaan op welke wijze het Hof van Justitie het begrip “beschikt” in het kader van de Burgerschapsrichtlijn interpreteert. In het kader van de richtlijn 90/364/EEG diende het Hof van Justitie in Grote kamer zich in dit arrest Commissie tegen België van 23 maart 2006 in de zaak C-408/03 reeds te buigen over de voorwaarde dat de burger van de Unie over toereikende bestaansmiddelen dient te beschikken om te voorkomen dat hij/zij en zijn/haar familieleden ten laste komen van de sociale bijstand en de vraag of hiertoe enkel rekening dient te worden gehouden met de eigen bestaansmiddelen van de burger van de Unie, of ook met deze van de echtgeno(o)t(e) of kinderen en met deze van “een derde”, ofwel een levensgezel waarmee geen enkele juridische band bestaat. Het Hof was van mening dat het vereisen dat de burger van de Unie zelf over die bestaansmiddelen dient te beschikken zonder dat hij zich dienaangaande kan beroepen op de bestaansmiddelen van een familielid dat hem vergezelt, een vereiste met betrekking tot de herkomst van de bestaansmiddelen toevoegt die onevenredig is met het recht op vrij verkeer (met verwijzing naar het arrest Zhu en Chen van 19 oktober 2004 in de zaak C-200/02). Het Hof stelde dat ook de bestaansmiddelen van een levensgezel waarmee geen juridische band bestaat die een verplichting oplegt in elkaars onderhoud te voorzien, niet mogen worden uitgesloten. Het Hof acht immers het verlies van toereikende bestaansmiddelen een latent risico, ongeacht of die middelen persoonlijk dan wel van een derde afkomstig zijn, zelfs indien de derde er zich toe heeft verbonden om de houder van het verblijfsrecht financieel te steunen. Het Hof stelt nadrukkelijk in punt 47 van het arrest Commissie t. België dat de herkomst van de bestaansmiddelen niet automatisch een invloed heeft op het risico dat een dergelijk verlies zich voordoet, daar het intreden van dit risico van de omstandigheden afhangt ( zie ook HvJ 19 oktober 2004, C-200/02, punt 30, Zhu en Chen; HvJ 10 oktober 2013, C-86/12, Alokpa, punt 27). In zijn arrest van 16 juli 2015 in de zaak C-218/14 bevestigde het Hof van Justitie deze rechtspraak. Het Hof benadrukte dat in het kader van de vraag of een burger van de Unie voor zichzelf en zijn familieleden beschikt over voldoende bestaansmiddelen het begrip ‘beschikken’ moet worden uitgelegd als dat “het volstaat dat die bestaansmiddelen de burgers van de Unie ter beschikking staan, zonder dat […] het minste vereiste [wordt gesteld] met betrekking tot de herkomst van die middelen, welke met name door de derdelander ter beschikking kunnen zijn gesteld” (punt 74). Niettegenstaande deze rechtspraak van het Hof van Justitie in principe geen toepassing vindt in de thans voorliggende zaak, waarin de referentiepersoon als statische Belg zich niet kan beroepen op het vrij verkeer als aanknopingspunt met het Unierecht, wordt niet ingezien waarom het risico op verlies van toereikende bestaansmiddelen anders moet worden ingeschat voor een Belgische onderdaan en zijn familieleden. Een analoge interpretatie van het begrip “beschikken” in artikel 40ter van de vreemdelingenwet dringt zich op. Er dient immers te worden aangestipt dat nationale bepalingen en regelingen, in het kader van de beginselen van voorrang en volle werking van het Unierecht, conform het Unierecht moeten worden uitgelegd (HvJ 5 oktober 2004, C 397/01 tot C 403/01, Pfeiffer, punt 114; HvJ 23 april 2009, C-378/07, Angelidaki e.a., punt 197-198; HvJ 19 januari 2010, C-555/07, Kücükdeveci, punt 48; HvJ 13 november 1990, C-106/89, Marleasing, punt 8). Wanneer bijgevolg een nationale bepaling of regeling voor meer dan één uitlegging vatbaar zou zijn – hoewel uit het bepaalde in artikel 40ter, §2, tweede lid, van de vreemdelingenwet niet blijkt dat geen rekening zou kunnen worden gehouden met het inkomen van de ouders van de referentiepersoon in zoverre de referentiepersoon erover zou kunnen beschikken, blijkt uit de bestreden beslissing dat de gemachtigde van de staatssecretaris hieraan een andere uitlegging geeft – verdient de uitlegging die de bepaling of regeling in overeenstemming brengt met het Unierecht de voorkeur boven de uitlegging die in strijd is met het Unierecht (HvJ 26 juni 2007, C-305/05, Ordre des barreaux francophones et germanophone e.a., punt 28; HvJ 7 maart 2013, C 19/12, Efir, punt 34). Het Hof aanvaardt bovendien dat uitzonderlijk het verblijfsrecht niet kan worden ontzegd aan een onderdaan van een derde land die lid is van de familie van een statistische Unieburger, omdat anders de nuttige werking zou worden ontnomen aan het burgerschap van de Unie dat aan die burger toekomt, indien een dergelijke weigering tot gevolg heeft dat hij in feite genoopt zou zijn het grondgebied van de Unie in zijn geheel te verlaten en hem zo het effectieve genot wordt ontzegd van de belangrijkste aan die status ontleende rechten. Artikel 20 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie verzet zich tegen nationale maatregelen die tot gevolg hebben dat Unieburgers het effectieve genot wordt ontzegd van de belangrijkste “aan hun status van burger van de Unie ontleende rechten” (zie HvJ GK, C-34/09, Ruiz Zambrano, punt 42; HvJ 5 mei 2011, C-434/09, Mc Carthy, punt 47; HvJ 15 november 2011, C-256/11, Dereci e.a., punt 64; HvJ 6 december 2012, C-356/11 en C-357/11, O. en S., punt 45; HvJ 8 november 2012, C-40/11, Iida, punt 71; HvJ 8 maart 2013, C-87/12, Kreshnik Ymeraga e.a., punt 36; HvJ 10 oktober 2013, C-86/12, Alokpa punt 32). De hoedanigheid van het Unieburgerschap moet immers als primair worden beschouwd (HvJ C-184/99, Grzelczyk, Jur. 2001, I, 6193, punt 31 en K. LENAERTS, “Civis europaeus sum: van grensoverschrijdende aanknoping naar status van burger van de Unie”, SEW 2012, 2-13.) Een nationale maatregel waarbij de bestaansmiddelenvereiste enkel wordt beoordeeld met betrekking tot de bestaansmiddelen die de Belg genereert, zou het effectief genot van de belangrijkste aan de status van burger van de Unie ontleende rechten, waarover de Belg beschikt, kunnen ontzeggen. In dit kader moet eveneens gewezen worden op het evenredigheidsbeginsel, als algemeen beginsel van Unierecht. De Raad stelt immers vast dat de bestaansmiddelenvereiste tot legitiem doel heeft het voortbestaan van het stelsel voor sociale bijstand en het verblijf van de familielieden van de gezinshereniger in menswaardige omstandigheden te verzekeren (GwH 26 september 2013, nr. 121/2013, punt B.52.3). Een automatische verblijfsweigering om de reden dat de Belg in eigen hoofde niet voldoet aan de bestaansmiddelenvereiste is echter niet proportioneel met dit doel in die gevallen waar de Belgische gezinshereniger aantoont samen met de derdelander te beschikken over voldoende, stabiele en toereikende bestaansmiddelen en hij eveneens aannemelijk maakt over het geheel van die bestaansmiddelen vrij te kunnen beschikken. Hierbij is er geen gevaar voor het voortbestaan van het stelsel voor sociale bijstand (zie ook infra) en voor een verblijf in menswaardige omstandigheden, en worden de verblijfsweigering en het eventueel in gedrang brengen van het nuttig effect van het Unieburgerschap dus niet langer afdoende gerechtvaardigd door dit legitieme doel (K. LENAERTS, o.c., 2-13). De gemachtigde van de staatssecretaris en verweerder hebben evenmin oog gehad voor het evenredigheidsbeginsel als algemeen beginsel van Unierecht.
 
Hieruit volgt dat de bestaansmiddelenvereiste uit artikel 40ter, §2, tweede lid, van de vreemdelingenwet op een Unierechtelijke conforme wijze moet worden uitgelegd, zodat bij het nagaan of aan deze vereiste al dan niet is voldaan ook rekening moet worden gehouden met de bestaansmiddelen van de ouders van de Belgische gezinshereniger waarover deze laatste “beschikt”.
 
De Raad stelt vast dat in de bestreden beslissing op basis van een te enge en dus verkeerde lezing van artikel 40ter, §2, tweede lid, van de vreemdelingenwet werd geconcludeerd dat er principieel geen rekening kan worden gehouden met de inkomsten van beide ouders van de referentiepersoon om te bepalen of de laatstgenoemde al dan niet beschikt over stabiele, toereikende en regelmatige bestaansmiddelen.
 
Verzoeker kan worden bijgetreden waar hij de schending aanvoert van het zorgvuldigheidsbeginsel en van artikel 40ter, §2, tweede lid, van de vreemdelingenwet en stelt dat “enkel en alleen geoordeeld (werd) dat de partner van verzoeker niet voldoet aan de voorwaarde van voldoende bestaansmiddelen zonder in feit (sic) deze inkomsten te bekijken en te bestuderen. Verwerende partij heeft niet nagegaan welke de bestaansmiddelen zijn waarover verzoeker beschikt om in zijn behoeften te voorzien”.