Europees Hof voor de Rechten van de Mens
3599/18
(M.N. en anderen t. België) Artikel 1 EVRM – visum met het oog op een verzoek om internationale bescherming - aanvraag bij Belgische ambassade - art. 32 Visumcode - HvJ 7 maart 2017, nr. C-638/16 - art. 3 EVRM - art. 6 EVRM - art. 13 EVRM - geen territoriale bevoegdheid - onontvankelijk

De Grote Kamer van het EHRM oordeelt dat België geen rechtsmacht heeft in een zaak tegen de Belgische staat waarin België weigerde een visum uit te reiken aan een Syrisch gezin dat in België asiel wenste aan te vragen. De procedure voor het EHRM is dus niet ontvankelijk. Het EHRM stelt dat de verzoekers geen enkel aanknopingspunt hebben met België en hun loutere aanwezigheid in de gebouwen van de Belgische ambassade in Libanon niet betekent dat zij onder de Belgische rechtsmacht ressorteren, aangezien zij nooit de facto onder de controle van de Belgische diplomatieke of consulaire agenten zijn geweest. Het EHRM stelt daaromtrent dat de bevoegdheid op grond van artikel 1 EVRM niet uitsluitend kan worden gevestigd op basis van een administratieve procedure die door particulieren buiten het grondgebied van de gekozen staat wordt ingeleid, zonder dat zij enige band met die staat hebben, noch enige verdragsverplichting die hen ertoe verplicht die staat te kiezen.

 

In deze zaken kwamen verschillende landen tussen (Tsjechië, Kroatië, Denemarken, Duitsland, Hongarije, Letland, Noorwegen, Nederlands, Slovakije, VK) en verschillende nationale en internationale ngo’s (Ligue des droits humains, International Federation of Human Rights Leagues (FIDH), Centre for Advice on Individual Rights in Europe (AIRE Centre), European Council on Refugees and Exiles (ECRE), the International Commission of Jurists, Vluchtelingenwerk Nederland, en de OBFG.

 

Feiten: weigering humanitaire visum voor een Syrisch gezin

De verzoekers, een gezin van Syrische onderdanen met twee kinderen uit Aleppo, Syrië vroegen in 2016 een visum kort verblijf aan bij het Belgische consulaat in Beiroet, Libanon, om naar België te kunnen reizen en er vervolgens asiel aan te vragen. Ze vroegen dit visum aan op basis van artikel 25 EU-Visumcode en op grond van een risico op schending van artikel 3 EVRM. Deze visumaanvraag werd afgewezen, waarop de verzoekers zich richten tot de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (hierna: RVV). De RVV oordeelde dat de Dienst Vreemdelingenzaken een nieuwe beslissing moest nemen, aangezien de politieke en veiligheidssituatie in Aleppo een artikel 3 EVRM-risico creëerde. De Dienst Vreemdelingenzaken nam een nieuwe beslissing die vervolgens opnieuw geschorst werd door de RVV. De RVV beval de Staat om de verzoekers, binnen 48 uur, een laissez-passers of visa af te leveren, ter bescherming van hun belangen. De Dienst Vreemdelingenzaken gaf hier geen gevolg aan en latere verzoeken om rechterlijke toetsing werden afgewezen.

De verzoekers maakten vervolgens de zaak aanhangig bij de Rechtbank van eerste aanleg te Brussel, die heeft geoordeeld dat de staat moest voldoen aan het arrest van de RVV (december 2016). In een later arrest van het Hof van Beroep (juni 2017), in een door de staat ingeleide procedure, werd echter geoordeeld dat de aanvragers niet hadden gevraagd om de beslissingen tot weigering van een visum te vernietigen, maar ervoor hadden gekozen om de procedure op te schorten, wat betekende dat de weigeringsbeslissingen nooit werden vernietigd en definitief waren geworden. Bijgevolg waren zowel de tweede RVV-beslissing als de beslissing van het Hof van Beroep van december 2017 niet meer van kracht.

De verzoekers hebben bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens een verzoekschrift ingediend waarin zij een schending van artikel 3 en artikel 13 aanvoeren, wegens de weigering van België om visa af te geven op humanitaire gronden, alsook een schending van artikel 6 EVRM betreffende de niet-uitvoering van de arresten door de staat.

EHRM: de zaak is niet-ontvankelijk wegens gebrek aan jurisdictie

Het EHRM onderzoekt eerst of het jurisdictie heeft in deze zaak. Artikel 1 EVRM beperkt immers het toepassingsgebied ervan tot personen die behoren tot de rechtsmacht van de staten die partij zijn bij het Verdrag. In casu stelt het EHRM dat er geen sprake is van de territoriale rechtsmacht van België in de zin van artikel 1 EVRM. Het EHRM nam nota van de argumenten van de verzoekers dat er beslissingen zijn genomen over de toegangsvoorwaarden tot het Belgische grondgebied voor verzoekers, maar oordeelde dat het loutere feit dat een beslissing die is genomen in een staat die partij is, invloed heeft op de situatie van personen die niet op het grondgebied van die staat aanwezig zijn, niet kan leiden tot de vaststelling van de bevoegdheid.

Om te bepalen of het verdrag hier van toepassing was, moest het EHRM verder ook onderzoeken of er sprake is van uitzonderlijke omstandigheden die kunnen leiden tot de conclusie dat België extraterritoriale bevoegdheid had uitgeoefend ten aanzien van de verzoekers. In die context stelt het EHRM vast dat de verzoekers zich nooit op het nationale grondgebied van België hebben bevonden; dat zij niet beweren dat zij reeds bestaande familie- of privé-banden met dat land hebben; dat zij geen Belgische onderdanen zijn die de bescherming van hun ambassade willen genieten; en dat de diplomatieke agenten op geen enkel moment de facto controle over verzoekers hadden uitgeoefend. Zij hadden vrijelijk gekozen om zich aan te bieden op de Belgische ambassade in Beiroet, want ze hadden naar elke andere ambassade kunnen gaan om daar hun visumaanvragen in te dienen. Ze waren toen vrij geweest om de gebouwen van de Belgische Ambassade te verlaten zonder enige belemmering. Het loutere feit dat zij het terrein van een ambassade betreden, kan niet worden gebruikt om een jurisdictioneel verband te leggen. In de talrijke gevallen die door de aanvragers werden aangehaald, was de situatie fundamenteel anders, aangezien het risico van artikel 3 EVRM betrekking had op personen die reeds op het grondgebied of aan de grenzen van de staat aanwezig waren.

Ook het feit dat de verzoekers een procedure op nationaal niveau hebben ingeleid, is niet voldoende om de bevoegdheid vast te stellen, aangezien deze laatste meer nodig zou hebben dan alleen een administratieve procedure die door particulieren buiten het grondgebied wordt ingeleid zonder enige band met de betrokken staat en zonder enige verdragsverplichting ten aanzien van de staat die zij hebben gekozen. Een andere beslissing zou neerkomen op het aanvaarden van een bijna universele toepassing van het verdrag en onbeperkte vormen van positieve verplichtingen voor staten op basis van individuele keuzes, ongeacht de aanwezigheid van het individu. Het EHRM was het eens met de argumenten van de Belgische regering en de interveniërende staten en concludeerde dat een dergelijke uitbreiding van het toepassingsgebied van het verdrag het beginsel van de soevereiniteit van de staten krachtens het internationale recht zou ontkrachten.

Het EHRM merkte ten slotte op dat deze bevinding echter geen afbreuk doet aan de maatregelen die de staten nemen om de toegang tot de asielprocedures via de diplomatieke en consulaire vertegenwoordigingen te waarborgen en te vergemakkelijken. (zie N.D. en N.T. t. Spanje, §222).

Artikel 6 EVRM niet van toepassing: toegang tot het grondgebied is geen burgerrecht

Met betrekking tot de klacht op grond van artikel 6 EVRM oordeelde het EHRM dat artikel 6 EVRM ratione materiae niet van toepassing is, aangezien het recht op toegang tot het grondgebied geen burgerrecht is in de zin van dat artikel. Het EHRM verwijst in deze context naar zijn vaste rechtspraak (§137). Het feit dat vervolgens procedures gestart werden voor de burgerlijke rechtbanken betekent niet dat het om burgerrechten gaat.