Europees Hof voor de Rechten van de Mens
80982/12
(Muhammad en Muhammad t. Roemenië) Schending artikel 1 Protocol 7 (Procedurele waarborgen met betrekking tot de uitzetting van vreemdelingen) – uitzetting om redenen van nationale veiligheid – niet op de hoogte van feitelijke beschuldigingen – geen doeltreffende compenserende maatregelen - Recht om op de hoogte te worden gesteld van de relevante feitelijke elementen die aan het verwijderingsbesluit ten grondslag liggen - Recht op toegang tot de inhoud van de documenten en de informatie waarop de bevoegde nationale autoriteit zich beroept - Vereiste dat beperkingen van deze rechten naar behoren worden gemotiveerd door de bevoegde onafhankelijke autoriteit en voldoende worden gecompenseerd door tegenwichtmaatregelen, met inbegrip van procedurele waarborgen - Ondoeltreffende verdediging door advocaten zonder toegang tot informatie over het dossier - Betrokkenheid van de hoogste gerechtelijke instantie een aanzienlijke waarborg, maar onvoldoende bij gebrek aan informatie over de aard en de omvang van het toegepaste toezicht

In deze zaak worden twee Pakistaanse onderdanen ongewenst verklaard om redenen van nationale veiligheid, zonder dat ze in kennis werden gesteld van de feitelijke beschuldigingen. Het EHRM veroordeelde Roemenië voor een schending van artikel 1 Protocol 7 (Procedurele waarborgen met betrekking tot de uitzetting van vreemdelingen). Het EHRM concludeerde dat de verzoekers aanzienlijke beperkingen hebben ondervonden bij de uitoefening van hun recht om op de hoogte te worden gesteld van de feiten die ten grondslag liggen aan het besluit tot uitzetting en hun recht op toegang tot de inhoud van de documenten en de informatie waarop de bevoegde autoriteit die dit besluit heeft genomen, zich heeft gebaseerd. Uit het dossier is niet gebleken dat de noodzaak van dergelijke beperkingen door een onafhankelijke autoriteit is onderzocht en naar behoren is gemotiveerd. Elke verzoeker kreeg 10.000 euro morele schadevergoeding toegekend.

 

De Helsinki Foundation for Human Rights and the Association for Legal Intervention, Amnesty International en de speciale rapporteur van de Verenigde Naties voor de bevordering en bescherming van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden bij de bestrijding van terrorisme ("de speciale rapporteur") kwamen tussen in deze zaak. De speciale rapporteur verklaarde onder meer dat het gebruik van geclassificeerd bewijs, of het nu gaat om strafrechtelijk, civielrechtelijk of migratiegerelateerd bewijs, uitzonderlijk moet blijven omdat het in strijd is met het beginsel van vrije toegang tot de rechter, het beginsel van hoor en wederhoor en het beginsel van gelijkheid van wapens. Het gebruik van dergelijk bewijsmateriaal, dat vaak niet goed geregeld is in de nationale wetgeving, moet uitzonderlijk blijven en aan een zeer strenge ontvankelijkheidstoets worden onderworpen. De speciale rapporteur vestigde de aandacht op het feit dat uitzettingsprocedures aanzienlijke gevolgen kunnen hebben voor een persoon, wanneer uit dergelijke gegevens blijkt dat hij of zij betrokken kan zijn bij terroristische activiteiten of banden kan hebben met een terroristische groepering, vanwege de praktische gevolgen die een dergelijke typering voor de betrokken persoon kan hebben (§112).

 

Feiten: twee Pakistaanse onderdanen worden ongewenst verklaard om redenen van nationale veiligheid zonder dat ze op de hoogte zijn van de feitelijke beschuldigingen

 

De verzoekers zijn twee Pakistaanse onderdanen die zijn geboren in 1993 en 1982 en wonen in Tehsil Karor (Pakistan) en Dubai (VAE).

Een van hen kwam in september 2012 in Roemenië aan met een studentenvisum. Na het verkrijgen van een beurs, begon hij zijn studie aan de economische faculteit van Lucian Blaga University in Sibiu. De andere is op 17 februari 2009 Roemenië binnengekomen met een visum voor lang verblijf. Hij voltooide zijn eerste jaar van de voorbereidende studie voordat hij naar dezelfde universiteit in Sibiu ging, nadat hij een studiebeurs kreeg toegekend. Zijn vrouw vervoegde hem in 2012.

Op 4 december 2012 vraagt de Roemeense Inlichtingendienst (Serviciul român de informaţii - "de SRI") aan het Openbaar Ministerie van het Hof van Beroep van Boekarest om zich te wenden tot de bevoegde rechtbank om te beoordelen of de aanvragers in Roemenië ongewenst moeten worden verklaard. Ter ondersteuning verstrekte de SRI geclassificeerde documenten. Op 4 december 2012 heeft het Openbaar Ministerie een aanvraag ingediend bij de Afdeling bestuursrechtspraak van het Gerechtshof van Boekarest met het verzoek om de twee verzoekers in Roemenië ongewenst te verklaren. In het verzoekschrift wordt gesteld dat volgens de inlichtingen van de SRI, er ernstige aanwijzingen waren dat de verzoekers van plan waren zich bezig te houden met activiteiten die de nationale veiligheid in gevaar kunnen brengen. De geclassificeerde documenten werden doorgestuurd naar het Hof van Beroep. Ook op 4 december 2012 heeft de politie van Sibiu de verzoekers opgeroepen om de volgende dag voor het Hof van Beroep te verschijnen.

Tijdens de hoorzitting gaven de verzoekers aan dat zij de redenen waarom zij waren gedagvaard niet begrepen, aangezien er slechts verwezen werd naar wettelijke bepalingen. Het Hof antwoordde dat de documenten in het dossier werden geclassificeerd. De officier van justitie vroeg de rechtbank om ze ongewenst te verklaren op grond van het feit dat ze volgens de geheime geheime dienst activiteiten planden die de nationale veiligheid kunnen ondermijnen. het Hof van Beroep verklaarde de verzoekers ongewenst voor een periode van 15 jaar en gelastte hen in administratieve hechtenis te nemen in afwachting van uitzetting.

Op 6 december 2012 publiceerde de SRI een persbericht over de zaak, met details en voorbeelden van de activiteiten waarvan verzoekers werden beschuldigd, ter ondersteuning van een islamitische groepering die ideologisch gezien aangesloten is bij Al-Qaeda. De informatie in het persbericht werd in bepaalde kranten vermeld, met vermelding van de namen van de verzoekers en de gegevens van hun universitaire studie.

De verzoekers gingen zonder succes in beroep. Op 27 december 2012 verlieten ze Roemenië. Voor het EHRM beoepen zich op artikel 1, lid 1, van Protocol nr. 7 (procedurele waarborgen met betrekking tot de uitzetting van vreemdelingen) en artikel 13 (recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel). De verzoekers klagen aan dat zij niet de nodige procedurele waarborgen hadden gekregen en dat zij niet in staat waren geweest om zich effectief te verdedigen in de procedure. Meer in het bijzonder beweerden ze dat ze niet op de hoogte waren van de feitelijke beschuldigingen tegen hen, aangezien zij geen toegang hadden tot de documenten in het dossier.

 Schending artikel 1 Protocol 7: aanzienlijke beperkingen van het recht van om op de hoogte te worden gesteld van de redenen voor uitzetting

Het EHRM bepaalt eerst onder welke omstandigheden de beperkingen die werden opgelegd aan het recht van verzoekers om op de hoogte te worden gesteld van de redenen voor hun uitzetting, verenigbaar zijn met artikel 1 van Protocol nr. 7. Vervolgens gaat het na of deze beperkingen werden gecompenseerd door voldoende juridische waarborgen.

Wat de rechtvaardiging van de beperkingen van de procedurele rechten van verzoekers betreft, merkte het EHRM op dat de nationale rechterlijke instanties, met toepassing van de relevante wettelijke bepalingen, van meet af aan hadden vastgesteld dat verzoekers geen toegang tot het dossier hadden kunnen krijgen omdat de documenten als "geheim" waren geclassificeerd. Het nationale recht stelde de rechter niet in staat om na te gaan of de bescherming van de nationale veiligheid de niet-openbaarmaking van het dossier in een bepaalde zaak al dan niet oplegde. Evenmin heeft de nationale rechter de noodzaak beoordeeld om de procedurele rechten van verzoekers te beperken door de vertrouwelijke documenten niet aan hen bekend te maken. Zij hadden de concrete redenen voor het achterhouden van de geclassificeerde gegevens en bewijzen niet toegelicht. Ten slotte was het feit dat de SRI de dag na het arrest een persbericht met gedetailleerde feitelijke informatie had gepubliceerd, in tegenspraak met het argument dat het nodig was geweest om verzoekers concrete informatie over de feitelijke redenen voor hun uitzetting te ontnemen.

Geen toegang tot voldoende informatie over de feitelijke beschuldigingen

Het EHRM merkt op dat de verzoekers ter terechtzitting van 5 december 2012 voor het Hof van Beroep via een tolk in kennis zijn gesteld van het inleidende verzoekschrift, maar dat het document alleen de wettelijke bepalingen vermeldde en niet de aantijgingen zelf. In de procedure voor het Hof van Beroep was aan verzoekers geen specifieke informatie verstrekt over de feitelijke redenen voor de uitzetting. Het EHRM merkte voorts op dat de SRI op de dag na de uitspraak van het arrest van het Hof van Beroep, terwijl het beroep hangende was, een persbericht had uitgegeven waarin een aantal van de beschuldigingen tegen de verzoekers werden uiteengezet. Zelfs in de veronderstelling dat de informatie in het persbericht voldoende was geweest voor de verzoekers om hun verdediging voor te bereiden, was het EHRM van oordeel dat het persbericht niet als een geldige informatiebron kon worden beschouwd. Het SRI-persbericht was niet toegevoegd aan het dossier voor het Hooggerechtshof. Er was niet vastgesteld dat het Openbaar Ministerie de in dat persbericht vermelde feiten als basis voor zijn verzoekschrift had beschouwd, noch dat het Hooggerechtshof aan de verzoekers had bevestigd dat dit de feiten waren die aanleiding hadden gegeven tot de tegen hen ingebrachte beschuldigingen. Uit het dossier of uit de bewoordingen van het eindvonnis kon ook niet worden opgemaakt dat het hof zich in zijn motivering op het persbericht had gebaseerd. Bovenal kan een persmededeling niet worden beschouwd als een geschikt middel om partijen in een gerechtelijke procedure de informatie te verstrekken die zij nodig hadden om hun zaak te bepleiten.

 

Bijgevolg waren de verzoekers in de procedure voor het Hooggerechtshof ook niet op de hoogte gebracht van de tegen hen ingebrachte beschuldigingen, zodat zij hun procedurele rechten uit hoofde van artikel 1 van Protocol nr. 7 niet effectief konden uitoefenen. Dergelijke belangrijke beperkingen op de openbaarmaking van concrete informatie vereisen krachtige tegenwicht maatregelen. Met betrekking tot de vraag of de verzoekers op de hoogte waren gesteld van het verloop van de procedure en van hun procedurele rechten, merkte het EHRM op dat de verzoekers op de avond van 4 december 2012 waren opgeroepen om de volgende dag, om 9.00 uur, voor het Hof van Beroep van Boekarest te verschijnen. Aan de dagvaarding waren geen documenten of gegevens betreffende het verloop of het doel van de procedure gehecht. Vervolgens heeft het hof zich ervan vergewist dat de verzoekers een tolk ter beschikking werd gesteld en heeft het hen meegedeeld dat de documenten in het dossier vertrouwelijk waren en dat alleen de rechtbank toegang tot die documenten had op grond van de machtiging die aan de rechter was verleend. Het Hof van Beroep had de verzoekers aldus op de hoogte gebracht van de beperking van hun recht op toegang tot het dossier en van de waarborg van tegenwicht, namelijk de toegang van de rechter tot die documenten.

 

Geen afdoende informatie over procedure en waarborgen

 

Het Hof van Beroep had het niet nodig geacht zich ervan te vergewissen dat verzoekers goed op de hoogte waren van het verloop van de procedure of van het bestaan in het nationale recht van andere waarborgen die een tegenwicht zouden kunnen vormen voor de gevolgen van de beperking van hun procedurele rechten. Zo had het Hof van Beroep niet onderzocht of verzoekers wisten dat zij zich konden laten vertegenwoordigen door een advocaat, noch had het hen enige informatie verstrekt over advocaten die in het bezit zijn van een ORNISS-certificaat en die bevoegd zouden zijn om toegang te krijgen tot de geclassificeerde documenten. Volgens het EHRM had dit verzuim om verzoekers informatie te verstrekken tot gevolg dat de procedurele waarborgen waarop verzoekers recht hadden, teniet werden gedaan.

 

Het EHRM merkte voorts op dat het hooggerechtshof de verzoekers niet ambtshalve op de hoogte had gesteld van de procedurele waarborgen die het nationale recht biedt, met als gevolg dat dit tegenwicht geen enkele invloed had gehad op de beperking van hun procedurele rechten.

 

Vertegenwoordiging van de verzoekers niet doeltreffend

 

De advocaten van de verzoekers waren niet in het bezit van een ORNISS-certificaat, zodat zij geen toegang hadden tot de geclassificeerde documenten in het dossier. Zij hadden om uitstel van de procedure kunnen verzoeken om een dergelijke verklaring te verkrijgen, maar de wettelijke termijn die daarvoor is vastgesteld, was langer dan de normale duur van de procedure. Een verzoek om uitstel zou de advocaten van de verzoekers dus in beginsel niet in staat hebben gesteld een dergelijke verklaring te verkrijgen voor gebruik in de beroepsprocedure. De aanwezigheid van de advocaten voor het hooggerechtshof, zonder enige mogelijkheid om de beschuldigingen aan het adres van hun cliënten vast te stellen, had derhalve hun daadwerkelijke verdediging niet gewaarborgd. Bijgevolg achtte het EHRM de vertegenwoordiging van verzoekers niet doeltreffend genoeg om de beperkingen waaraan hun procedurele rechten waren onderworpen, in aanzienlijke mate te compenseren.

 

Onafhankelijke controle niet voldoende

 

Over de vraag of het verwijderingsbesluit aan een onafhankelijke controle was onderworpen, merkte het EHRM op dat de procedure volgens het Roemeense recht om een persoon ongewenst te verklaren, van juridische aard was. De in dergelijke zaken bevoegde rechterlijke instanties genoten de vereiste onafhankelijkheid. De procedure had plaatsgevonden voor de hogere rechtscolleges, inclusief de hoogste rechterlijke instantie. Dit waren belangrijke waarborgen waarmee rekening moest worden gehouden bij de beoordeling van de factoren die de gevolgen van de opgelegde beperkingen van de procedurele rechten van de verzoekers konden verzachten.

 

Gelet op de zeer beperkte en algemene informatie waarover zij beschikten, hadden verzoekers voor die rechterlijke instanties hun verdediging slechts kunnen baseren op vermoedens en op algemene aspecten van hun studentenleven of financiële situatie, zonder dat zij specifiek konden opkomen tegen een beschuldiging van gedrag dat de nationale veiligheid in gevaar zou hebben gebracht. Naar het oordeel van het EHRM had de door de nationale rechter toegepaste controle op de gegrondheid van de uitzetting des te uitgebreider moeten zijn.

 

Het Openbaar Ministerie had als bewijs voor het Hof van Beroep een "document" ingediend dat, volgens de regering, details bevatte over de vermeende activiteiten van de aanvragers en verwees naar de specifieke gegevens en inlichtingen die door de SRI waren verkregen. Het was echter niet duidelijk of de nationale rechtbanken daadwerkelijk toegang hadden gehad tot alle geclassificeerde informatie die ten grondslag lag aan het verwijderingsverzoek of alleen tot dat ene "document". Bovendien had deze rechtbank, toen de verzoekers hun twijfels hadden geuit over de aanwezigheid van gerubriceerde documenten in het dossier, op dit punt geen enkele verduidelijking gegeven. Bovendien had het Hooggerechtshof geweigerd te gelasten dat het enige bewijsstuk waarom verzoekers hadden verzocht met het oog op de weerlegging van de beschuldigingen dat zij terroristische activiteiten zouden hebben gefinancierd, aan het dossier zou worden toegevoegd. Niets in het dossier wijst er dus op dat de nationale rechtbanken de geloofwaardigheid en de waarheidsgetrouwheid van de hun door het Openbaar Ministerie voorgelegde feiten daadwerkelijk hebben geverifieerd.

 

Het EHRM aanvaardt dat het onderzoek van de zaak door een onafhankelijke gerechtelijke instantie een zeer gewichtige waarborg was om een tegenwicht te bieden aan een eventuele beperking van de procedurele rechten van de verzoekers. Een dergelijke waarborg is echter op zich niet voldoende, indien de aard en de mate van het door de onafhankelijke autoriteiten verrichte onderzoek niet, althans niet summier, uit de motivering van hun beslissingen zou blijken (§201).

 

In ieder geval kon uit de besluiten van de nationale rechterlijke instanties in de onderhavige zaak niet worden opgemaakt dat zij de hun voor dit doel toegekende bevoegdheden daadwerkelijk en adequaat hadden uitgeoefend.

 

Besluit: schending van artikel 1 van Protocol nr. 7.

 

Het EHRM concludeerde dat de verzoekers aanzienlijke beperkingen hebben ondervonden bij de uitoefening van hun recht om op de hoogte te worden gesteld van de feiten die ten grondslag liggen aan het besluit tot uitzetting en hun recht op toegang tot de inhoud van de documenten en de informatie waarop de bevoegde autoriteit die dit besluit heeft genomen, zich heeft gebaseerd. Uit het dossier is niet gebleken dat de noodzaak van dergelijke beperkingen door een onafhankelijke autoriteit is onderzocht en naar behoren is gemotiveerd.

 

Het EHRM merkte op dat de verzoekers slechts zeer algemene informatie hadden ontvangen over de juridische kwalificatie van de tegen hen ingebrachte beschuldigingen, terwijl geen enkele van hun specifieke handelingen die de nationale veiligheid in gevaar zouden hebben gebracht, uit het dossier kon worden afgeleid. Evenmin was hun enige informatie verstrekt over de belangrijkste fasen van de procedure of over de mogelijkheid om toegang te krijgen tot geclassificeerde documenten in het dossier via een advocaat die in het bezit is van een ORNISS-certificaat.

 

Gelet op het geheel van de procedure en rekening houdend met de beoordelingsmarge van de staten op dit gebied, heeft het EHRM geoordeeld dat de beperkingen die aan het genot van de rechten van verzoekers uit hoofde van artikel 1 van Protocol nr. 7 zijn gesteld, in de nationale procedure niet zodanig zijn gecompenseerd dat de essentie van deze rechten behouden blijft. Er is derhalve sprake van schending van artikel 1 van Protocol nr. 7.