Europees Hof voor de Rechten van de Mens
47287/15
(Ilias en Ahmed t. Hongarije) Grote Kamer - Schending artikel 3 EVRM voor de verwijdering naar Servië (unaniem) – geen schending artikel 3 EVRM voor de omstandigheden in de transitzone van Röszke (unaniem) – klachten onder Artikel 5 (1) en (4) over het verblijf in de transitzone onontvankelijk ratione materiae (bij meerderheid)

In een arrest van november 2019 komt de Grote Kamer van het EHRM deels terug op de beslissing van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 2017, waarin het had geoordeeld dat de vasthouding in de transitzone een onrechtmatige detentie is en bijgevolg een schending van artikel 5, lid 1 en artikel 5, lid 4 EVRM.

 

Op 14 maart 2017 bevestigde het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in de zaak Ilias en Ahmed tegen Hongarije zijn gevestigde rechtspraak dat de opsluiting in de transitzones in Hongarije neerkwam op onrechtmatige detentie. Het EHRM stelde een schending vast van artikel 5, lid 1, artikel 5, lid 4, en artikel 13 juncto artikel 3 EVRM wegens het ontbreken van een effectief rechtsmiddel om de omstandigheden van de detentie in de transitzone aan te klagen. Echter, in november 2019 stelt de Grote Kamer van het EHRM dat  de verzoekers niet van hun vrijheid waren beroofd in de zin van artikel 5 EVRM. Het bevestigt echter wel dat een verwijdering naar Servië een schending van artikel 3 EVRM uitmaakt.

 

In deze zaak zijn er opmerkingen van derden (third party interventions) ontvangen van de regeringen van Bulgarije, Polen en Rusland. Ook UNHCR, en Vluchtelingenwerk Nederland in samenwerking met de Internationale Commissie van Juristen en de European Council on Refugees and Exiles, en vijf Italiaanse geleerden dienden schriftelijke opmerkingen in.

 

Feiten: asielaanvragers worden tot hun verwijdering naar Servië vastgehouden in de transitzone

 

Twee Bengalezen die via een reis door Griekenland, Noord-Macedonië en Servië de transitzone van Röszke bereikten, vroegen daar onmiddellijk asiel aan en werden  er gedurende 23 dagen vastgehouden. Op dezelfde dag als het interview werden de beide asielaanvragen afgewezen op grond van het feit dat Servië, op basis van het regeringsdecreet nr. 191/2015, een veilig derde land is. Na een succesvol beroep bij de rechtbank wees de asielinstantie de asielaanvragen van beide personen opnieuw af, beslissingen die later werden bevestigd in een gerechtelijke beroepsprocedure. De aanvragers werden vervolgens door Hongaarse autoriteiten naar de Servische grens begeleid en kwamen het Servische grondgebied binnen.

 

De verzoekers klaagden dat hun detentieomstandigheden in de transitzone in strijd waren met hun rechten op grond van artikel 3, artikel 5, leden 1 en 4, en artikel 13 EVRM, en dat hun uitzetting naar Servië hen had blootgesteld aan mogelijke "ketting-refoulement" naar Griekenland. Het Europees Hof voor de rechten van de mens oordeelde in zijn arrest van 14 maart 2017 dat de procedure die de Hongaarse autoriteiten hebben toegepast om Servië als een "veilig derde land" te beschouwen, niet geschikt was om de nodige bescherming te bieden tegen een reëel risico van onmenselijke en vernederende behandeling en dat de opsluiting van verzoekers gedurende meer dan drie weken in een bewaakte zone (transitzone van Röszke) neerkomt op een feitelijke vrijheidsberoving die zij niet konden betwisten. Op 18 september 2017 werd de zaak naar de Grote Kamer verwezen.

 

Verwijdering naar Servië: schending artikel 3 EVRM

 

De Grote Kamer volgt op dit punt het eerdere arrest van de Kamer dat de Hongaarse autoriteiten niet hebben gehandeld in overeenstemming met hun plicht om het risico van onmenselijke en vernederende behandeling van verzoekers in geval van terugkeer naar Servië veilig te beoordelen.

 

De verzoekers hadden de transitzone niet uit eigen vrije wil verlaten. De verwijdering van verzoekers uit Hongarije is dus toe te rekenen aan Hongarije. De verantwoordelijkheden onder artikel 3 EVRM van de staat die de verwijdering zal uitvoeren verschilt naargelang het ontvangende land, het land van herkomst van de asielzoeker is of een derde land en, in het laatste geval, of het land dat de verwijdering zal uitvoeren (in casu Hongarije) de gegrondheid van de asielaanvraag al dan niet had behandeld.

 

Het EHRM voegt daaraan toe dat in alle gevallen van verwijdering van een asielzoeker van een staat naar een derde intermediair land zonder onderzoek van de asielverzoeken ten gronde, het de plicht is van de uitzettingsstaat om grondig te onderzoeken of er al dan niet een reëel risico bestaat dat de asielzoeker in het ontvangende derde land de toegang tot een adequate asielprocedure al dan niet zal worden ontzegd, waardoor hij of zij al dan niet zal worden beschermd tegen refoulement, d.w.z. dat hij of zij direct of indirect zou worden verwijderd naar zijn of haar land van herkomst zonder dat de risico's waarmee hij of zij werd geconfronteerd worden geëvalueerd. Indien wordt vastgesteld dat de bestaande waarborgen in dit verband ontoereikend zijn, verplicht artikel 3 EVRM de asielzoekers niet naar het betrokken derde land te sturen.

 

Naast deze hoofdvraag, moet de uitzettingsstaat ook beoordelen of de omstandigheden van detentie of de levensomstandigheden van asielzoekers in het ontvangend derde land al dan niet compatibel zijn met artikel 3 EVRM.

 

Indien achteraf in een nationale of internationale procedure wordt vastgesteld dat de asielzoeker in zijn land van herkomst geen risico loopt, kan dit de staat niet met terugwerkende kracht ontslaan van de hierboven beschreven procedurele verplichting. Anders zouden asielzoekers die in hun land van herkomst met dodelijk gevaar worden geconfronteerd, rechtmatig en summier kunnen worden verwijderd naar "onveilige" derde landen. Een dergelijke aanpak zou in de praktijk het verbod op mishandeling in geval van uitzetting van asielzoekers zinloos maken.

 

Het EHRM moest dus onderzoeken: (i) of de Hongaarse autoriteiten op adequate wijze en op eigen initiatief rekening hebben gehouden met de beschikbare algemene informatie over Servië en zijn asielstelsel; (ii) of de asielzoekers voldoende gelegenheid hebben gekregen om aan te tonen dat Servië in hun specifieke geval geen veilig derde land is geweest; en (iii) of de Hongaarse autoriteiten geen rekening hebben gehouden met de vermeende ontoereikende opvangvoorzieningen voor asielzoekers in Servië.

 

De Hongaarse regering voerde aan dat de opname van Servië in een lijst van veilige derde landen gebaseerd was op een door het EU-recht geboden mogelijkheid en dat er geen bewijs was dat Servië het vluchtelingenrecht en het beginsel van non-refoulement niet naleeft. Bovendien hadden de verzoekers slechts algemene opmerkingen gemaakt zonder zich te beroepen op specifieke risico's met betrekking tot hun terugkeer.

 

De Grote Kamer onderzocht of de beoordeling door Hongarije adequaat was en voldoende werd onderbouwd met binnenlandse documenten en andere betrouwbare en objectieve bronnen. Bij de beoordeling of Hongarije de procedurele aspecten van artikel 3 EVRM in acht heeft genomen, merken de rechters inderdaad op dat er een lijst van veilige derde landen is opgesteld en zijn zij van mening dat het EVRM dergelijke lijsten niet noodzakelijkerwijs verbiedt. Een dergelijk vermoeden moet echter vergezeld gaan van een analyse van de relevante omstandigheden in het land en van zijn asielstelsel. Hongarije heeft echter geen documenten verstrekt om aan te tonen dat de opname van Servië op de lijst van veilige derde landen is gebeurd na een grondige beoordeling van de situatie aldaar.

 

De Hongaarse autoriteiten hebben geen rekening gehouden met beschikbare en betrouwbare informatie over het risico van refoulement in Servië, administratieve tekortkomingen bij de beoordeling van asielaanvragen of ontkenningen van het recht om asiel aan te vragen voor overgenomen personen. Het feit dat in een binnenlandse procedure verwijzingen worden doorgegeven of dat de asielzoekers in de gelegenheid worden gesteld om deze punten aan te kaarten, betekent niet dat er een grondig onderzoek is uitgevoerd. De grote aantallen migranten die in 2015 in Hongarije aankwamen, ontslaat Hongarije niet van de verplichting om het absolute karakter van artikel 3 EVRM na te leven en dus om de veiligheid van het derde land adequaat te beoordelen. Het EHRM oordeelt dus dat artikel 3 EVRM is geschonden. Het acht het  verder niet nodig de klacht uit hoofde van artikel 3 juncto artikel 13 EVRM te onderzoeken, aangezien een schending van artikel 3 EVRM is vastgesteld.

 

Omstandigheden in de transitzone: geen schending artikel 3 EVRM

 

De Grote Kamer volgt  de conclusies van de Kamer dat de omstandigheden in de transitzone geen onmenselijke of vernederende behandeling zijn, aangezien de hygiëne, het voedsel en de medische zorg door het EHRM als fatsoenlijk worden beschouwd. Het EHRM oordeelt verder dat er geen sprake was van individuele kwetsbaarheden waardoor de omstandigheden onverenigbaar kunnen zijn met artikel 3 EVRM

Vasthouding in de transitzone: artikel 5 EVRM is niet van toepassing aangezien asielzoekers de transitzone vrijwillig kunnen verlaten richting Servië

 

In tegenstelling tot het arrest van de Kamer in 2017 oordeelt de Grote Kamer dat het verblijf in de transitzone geen feitelijke vrijheidsberoving uitmaakt, en artikel 5 (1) en (4) niet van toepassing zijn.[1]

 

Bij het maken van het onderscheid tussen een beperking van de bewegingsvrijheid en vrijheidsberoving in het kader van de opsluiting van asielzoekers stelt het EHRM dat de aanpak praktisch en realistisch moet zijn, rekening houdend met de omstandigheden en uitdagingen. Het wil hiermee het recht van de staten erkennen om, met inachtneming van hun internationale verplichtingen, hun grenzen te controleren en maatregelen te nemen tegen vreemdelingen die de immigratiebeperkingen zouden omzeilen.

 

In casu ging het voor het eerst over een transitzone aan de landgrens tussen twee lidstaten van de Raad van Europa, waar asielzoekers moesten blijven in afwachting van de beoordeling van de ontvankelijkheid van hun asielverzoek. De asielzoekers hadden de grens vanuit Servië niet overschreden vanwege een direct en onmiddellijk gevaar voor hun leven of gezondheid in dat land, maar deden dat volgens het EHRM uit eigen vrije wil. Zij waren op eigen initiatief de transitzone binnengekomen.

 

Het recht van de staten om de binnenkomst van vreemdelingen op hun grondgebied te controleren, hield noodzakelijkerwijs in dat de toelating afhankelijk kon worden gesteld van de naleving van de relevante vereisten. Bij gebrek aan andere belangrijke factoren kan de situatie van een persoon die om binnenkomst verzoekt en een korte periode wacht op de controle van zijn of haar recht om binnen te komen derhalve niet worden omschreven als een aan de staat toe te rekenen vrijheidsberoving, aangezien de autoriteiten van de staat in dergelijke gevallen ten aanzien van de persoon geen andere stappen hebben ondernomen dan te reageren op zijn of haar wens om binnen te komen door de nodige verificaties uit te voeren.

 

Zolang het verblijf van de asielzoeker in de transitzone de tijd die nodig is voor de behandeling van een asielverzoek niet aanzienlijk heeft overschreden en er geen sprake is van uitzonderlijke omstandigheden, kan de duur op zich geen doorslaggevende invloed hebben op het onderzoek van het EHRM naar de toepasselijkheid van artikel 5. Dit was met name het geval wanneer de betrokkenen, in afwachting van de behandeling van hun asielverzoek, procedurele rechten en waarborgen tegen buitensporige wachttijden hadden genoten. Het feit dat er nationale voorschriften bestonden die de duur van het verblijf in de transitzone beperkten, was in dit verband van groot belang voor het EHRM.

 

Anderzijds hebben de asielzoekers, in afwachting van de procedurele stappen die nodig zijn voor hun asielverzoek, in omstandigheden geleefd die weliswaar een aanzienlijke beperking van hun bewegingsvrijheid inhouden, maar die hun vrijheid niet onnodig beperken, noch in een mate of op een manier die geen verband houdt met de behandeling van hun asielverzoek. Ten slotte hebben de verzoekers, ondanks de zeer grote moeilijkheden als gevolg van een massale toestroom van asielzoekers en migranten aan de grens, slechts drieëntwintig dagen in de zone doorgebracht, een periode die niet langer was dan strikt noodzakelijk om na te gaan of de wens van de verzoekers om Hongarije binnen te komen om daar asiel aan te vragen, kon worden ingewilligd. De situatie van de asielzoekers werd niet beïnvloed door het stilzitten van de Hongaarse autoriteiten.

 

In tegenstelling tot personen die in een transitzone van een luchthaven zijn opgesloten, stelt het EHRM dat degenen die in een transitzone aan de landgrenzen zijn geplaatst, niet aan boord van een vliegtuig hoefden te gaan om terug te keren naar het land waar zij vandaan kwamen. Verzoekers kwamen uit Servië, een land dat gebonden is aan het Verdrag van Genève betreffende de status van vluchtelingen en waarvan het grondgebied onmiddellijk grenst aan de transitzone. Volgens het EHRM hadden zij dus niet alleen de theoretische mogelijkheid maar ook de praktische mogelijkheid om de transitzone te verlaten, en terug naar Servië te gaan.

 

Het risico dat de asielzoekers het onderzoek van hun asielaanvraag in Hongarije verliezen en hun vrees voor onvoldoende toegang tot de asielprocedures in Servië, wordt door het EHRM wel relevant geacht in het kader van artikel 3 EVRM, maar niet in het kader van artikel 5 EVRM. Volgens het EHRM hadden de betrokken risico's dus niet tot gevolg dat het verblijf van de verzoekers in de transitzone uit het oogpunt van artikel 5 EVRM onvrijwillig was. Bijgevolg meent het EHRM dat artikel 5 EVRM in casu dus niet kan worden toegepast en er dus geen sprake was van een (onwettige) detentie.




[1] Het Hungarian Helsinki Committee stelt dat deze bevinding alleen van toepassing is op de situatie in de materiële tijd van de zaak, dus vóór maart 2017, toen het verblijf in de transitzone max. 28 dagen bedroeg, de grensprocedure werd toegepast en kwetsbare aanvragers niet werden vastgehouden. Of langdurige plaatsing in de transitzone voor de gehele duur van de asielprocedure, zonder tijdslimiet en van toepassing op alle asielzoekers, inclusief de meest kwetsbare ook geen vrijheidsberoving zou zijn valt nog af te wachten, aangezien er zijn verschillende zaken in behandeling zijn bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en één bij de UNWGAD. In 2019 werden in totaal 433 asielzoekers de facto vastgehouden in de transitzones. AIDA, Country Report Hungary, Update on 2019, beschikbaar op : www.asylumineurope.org