Europees Hof voor de Rechten van de Mens
42429/16, 8934/18 en 9886/18
(Memedova en anderen t. Noord-Macedonië) Schending artikel 2 van Protocol Nr. 4 (vrijheid van verplaatsing) – Verbod om Noord-Macedonië te verlaten om irreguliere migratie naar de EU voor te komen – geen individuele veiligheidsredenen – schending artikel 14 EVRM (discriminatieverbod) – grenscontrole op basis van Roma origine – omgekeerde bewijslast – vermoeden niet weerlegd door de autoriteiten

In deze zaak oordeelt het EHRM dat Noord-Macedonië zowel artikel 2 van Protocol Nr. 4 (vrij verkeer) als artikel 14 EVRM (discriminatieverbod) heeft geschonden door verzoekers te weigeren om hun eigen land te verlaten op basis van risico’s op irreguliere migratie en omwille van discriminatie op grond van hun Roma origine.

 

Feiten: Roma-Noord-Macedoniërs geweigerd om eigen land te verlaten wegens risico’s op irreguliere migratie naar de EU

 

De verzoekers in deze drievoudige zaak zijn Noord-Macedoniërs van Roma origine die in 2014 de grens van hun eigen land niet mochten oversteken op grond van een verbod van de nationale grenswachters. Eerste en tweede verzoeker wouden gezinsleden in Duitsland bezoeken en zijn op de luchthaven van Skopje tegengehouden bij de grenscontrole. De derde groep verzoekers, ondersteund door de European Roma Rights Centre, waren op weg naar een trouwfeest en werden aan de Servische grens door de Noord-Macedonische grenspolitie geblokkeerd.  De weigeringen om de grens over te steken zijn allemaal gebaseerd op het voorkomen van irreguliere migratie naar de EU. Dit betreft onder andere het ontbreken van een geloofwaardige uitnodigingsbrief, onvoldoende bewijs van financiële middelen, of het ontbreken van een retourticket. Verzoekers worden geacht een “bedreiging voor de openbare orde en de betrekkingen van de staat met de lidstaten van de Europese Unie (EU)” te vormen. Bepaalde verzoekers beweren ook dat ze door de grenspolitie beledigd werden over hun Roma origine. 

 

De exit-weigeringen gebeurden na de visaliberalisering in 2009. Sindsdien zijn Noord-Macedoniërs met biometrische paspoorten niet meer visumplichtig om naar de EU te reizen. De Noord-Macedonische autoriteiten hebben zich geëngageerd bij te dragen aan de strijd tegen irreguliere immigratie naar de EU. Sindsdien werden duizenden personen aan de grens tegengehouden (7.000 tussen 2009 en 2012, aldus de Noord-Macedonische minister van Binnenlandse Zaken, § 40). Volgens de autoriteiten kwam het profiel van de mensen die het land niet mochten verlaten, overeen met het profiel van de burgers die gedwongen werden teruggestuurd uit de EU-lidstaten. Hieruit bleek dat Roma het grootste aandeel hadden in de etnische groep (§ 21). Die praktijken worden als onevenredig en discriminerend beschouwd door nationale (Ombudsman) en internationale instellingen (waaronder de Europese Commissie tegen Racisme en Intolerantie (ECRI) de Mensenrechtencommissaris van de Raad van Europa, het Mensenrechtencomité en de Commissie voor de uitbanning van rassendiscriminatie van de VN).    

 

Na afwijzing van hun verzoek tot schadevergoeding door nationale rechtbanken, stellen ze voor het EHRM dat de weigeringen om de grens over te gaan door de autoriteiten van Noord-Macedonië hun recht op vrij verkeer, zoals vastgelegd in artikel 2 van Protocol nr. 4 van het EVRM, hebben geschonden. Ze beweren ook dat ze op basis van hun Roma origine gediscrimineerd worden en artikel 14 EVRM geschonden is.

 

Schending artikel 2 van Protocol Nr. 4 EVRM (vrijheid van verplaatsing)

 

Volgens paragraaf 2 van artikel 2 van Protocol 4 EVRM heeft “een ieder (…) het recht welk land ook, met inbegrip van het eigen land, te verlaten”. Volgens paragraaf 3 van dezelfde bepaling mag dat recht aan “beperkingen” gebonden worden indien ze “bij de wet zijn voorzien” en indien ze ook “in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van” bepaalde waarden waaronder “de nationale veiligheid”, “de openbare orde”, “de voorkoming van strafbare feiten”, “de bescherming van de gezondheid” of “de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen”.   

 

Niemand betwist dat de exit-weigeringen een inmenging waren in het recht op vrijheid van verplaatsing van verzoekers. Het EHRM onderzoekt eerst of de beperkingen “bij de wet zijn voorzien”. Volgens vaste rechtspraak kan een norm alleen als "wet" worden beschouwd als deze voldoende nauwkeurig is geformuleerd om burgers in staat te stellen hun gedrag te reguleren; zij moeten in staat zijn - zo nodig met passend advies - de gevolgen van een bepaalde handeling in de gegeven omstandigheden in redelijke mate te voorzien. Voor sommige verzoekers oordeelden de nationale rechters dat de exit-weigering gerechtvaardigd was omdat ze niet voldeden aan de binnenkomstvoorwaarden van de EU- Schengengrenscode. Andere rechters oordeelden echter dat de Schengengrenscode niet tot de nationale rechtsorde behoorde. Door die discrepantie in de rechtspraak en de onduidelijkheid over de al dan niet toepassing van de Schengengrenscode in de Noord-Macedonische rechtsorde beoordeelt het EHRM dat de beperking in de vrijheid van verplaatsing niet “bij de wet voorzien” was. Dat volstaat om een schending van de relevante bepaling vast te stellen.

 

Maar het EHRM vindt het hier ook belangrijk om het onderzoek verder te voeren. Waren de exit-weigeringen ook “noodzakelijk in een democratische samenleving”? Eerst stelt het EHRM vast dat geen enkele indicatie in de nationale rechtszaken bestaat waaruit blijkt dat verzoekers een bedreiging vormden voor de nationale veiligheid, de openbare orde, of voor een van de andere criteria van artikel 2, derde paragraaf, van Protocol nr. 4.

In theorie zou het EHRM kunnen instemmen met de rechtvaardiging van een verbod om het eigen land te verlaten in specifieke dwingende situaties gerelateerd aan schendingen van de migratiewetgeving. Een dergelijke maatregel zonder rekening te houden met de individuele omstandigheden van deze verzoekers kan niet worden aangemerkt als noodzakelijk in een democratische samenleving (zie ook EHRM, Stamose t. Bulgarije, 27 november 2012, § 35). In casu noteert het EHRM dat de Noord-Macedonische regering zelf een schending van bovenvermelde artikel 2 toegeeft en dat nationale rechters in hoofde van twee verzoekers de maatregel als onwettig en ongerechtvaardigd beschouwden. Het EHRM berust zich op die elementen om te concluderen dat de vrijheid van verplaatsing en dus artikel 2 Protocol 4 EVRM is geschonden.           

 

Schending artikel 14 EVRM juncto artikel 2 van Protocol Nr. 4 EVRM: tegenhouden aan de grens was discriminerend ten aanzien van verzoekers van Roma origine

 

Wat de bewijslast in discriminatiezaken betreft, herhaalt het EHRM dat wanneer de verzoeker eenmaal heeft aangetoond dat er sprake is van een verschil in behandeling, het vervolgens aan de regering is om aan te tonen dat dit verschil in behandeling kan worden gerechtvaardigd. Het is dus eerst aan verzoekers om prima facie aanwijzingen te brengen waaruit blijkt dat er een verschil is in behandeling tussen twee groepen. Er bestaan geen procedureregels of hapklare formules over de drempel van deze prima facie elementen op grond waarvan de bewijslast op de verwerende staat kan worden gelegd. In bepaalde gevallen van onrechtstreekse discriminatie, waar een verschil in behandeling voort vloeit uit de gevolgen van een algemene maatregel of een de facto situatie, kunnen betrouwbare statistieken van belang zijn. In dit verband herhaalt het EHRM dat een algemeen beleid of een algemene maatregel die onevenredig nadelige gevolgen heeft voor een bepaalde groep, als discriminerend kan worden beschouwd, zelfs als het beleid of de maatregel niet specifiek op die groep is gericht en er geen sprake is van een discriminerende intentie (§ 89). Er moeten minder strenge bewijsregels gelden in gevallen van vermeende indirecte discriminatie.

 

In casu, oordeelt het EHRM op basis van verschillende contextuele elementen dat er voldoende prima facie aanwijzingen zijn van onrechtstreekse discriminatie ten aanzien van personen van Roma origine. In 2011 heeft de minister van Binnenlandse Zaken interne instructies naar de grenscontrole diensten verstuurd waaruit bleek dat een toenemend aantal onderdanen asiel aanvroeg in de EU en zo “misbruik maakten van de visumvrije regeling”. Het EHRM meent dat - ondanks het ontbreken van discriminerende bewoordingen - de wijze waarop de grenswachters deze instructies in de praktijk toepasten, ertoe heeft geleid dat een onevenredig aantal Roma werd belet om naar het buitenland te reizen, zoals aangetoond door talrijke rapporten van nationale en internationale organisaties (§ 94). De bewijslast moet dus verschuiven naar de regering. De regering moet aantonen dat de praktijk in kwestie objectief gerechtvaardigd is door een legitiem doel en dat de middelen om dat doel te bereiken passend, noodzakelijk en evenredig zijn. 

Volgens het EHRM volstaat het feit dat verzoekers eerder hebben kunnen reizen niet om het door hen aangevoerde prima facie argument te weerleggen. De nationale rechters hebben de klachten van verzoekers inzake discriminatie verworpen zonder rekening te houden met de door verzoekers voorgelegde relevante rapporten over de discriminerende praktijken. Het EHRM verwijt de Noord-Macedonische rechtbanken de bewijslast voor de weerlegging van de beweringen van verzoekers niet op de autoriteiten te hebben gelegd. De nationale rechters verworpen de klachten omdat verzoekers niet hadden bewezen dat niet-Roma personen de grens hadden overschreden onder dezelfde omstandigheden als hen. Volgens het EHRM was die benadering in casu onredelijk en legde het verzoekers een buitensporige last op. Noch de regering noch de nationale rechterlijke instanties hebben een objectieve en redelijke rechtvaardiging gegeven voor het verschil in behandeling. Het EHRM concludeert dat verzoekers werden gediscrimineerd op grond van hun Roma origine toen hun de overschrijding van de staatsgrens werd belet. Daarom is artikel 14 juncto artikel 2 van Protocol nr. 4 EVRM ook geschonden.

Het EHRM kent een morele schadevergoeding respectievelijk van 3.000, 4.100 en 5.900 (koppel) euro aan de verzoekers.