Grondwettelijk Hof
53/2023
Nationaliteit - Verkrijging van de Belgische nationaliteit - Verkrijging door nationaliteitsverklaring - Voorwaarden - Kennis van één van de drie landstalen - Vereist niveau en bewijs - Vreemdelingen die analfabeet zijn

B.5.1. Aldus vereisen de artikelen 1, § 2, 5°, en 12bis, § 1, 3°, van het Wetboek van de Belgische nationaliteit, in geval van een nationaliteitsverklaring, een minimale kennis van één van de landstalen gelijk aan het niveau A2 van het Gemeenschappelijk Europees Referentiekader voor Moderne Vreemde Talen. Zoals het verwijzende rechtscollege opmerkt, is het noodzakelijk dat de betrokken vreemdeling niet alleen over de mondelinge, maar ook over de schriftelijke vaardigheden beschikt die met dat niveau overeenstemmen.

 

B.5.2. Het Hof dient zich uit te spreken over de uit dat taalvereiste voortvloeiende gelijke behandeling van vreemdelingen die een nationaliteitsverklaring wensen af te leggen, naargelang zij al dan niet analfabeet zijn en zij dus niet of slechts in zeer beperkte mate kunnen lezen of schrijven. Volgens de verwijzingsbeslissing is het voor een groot aantal volwassen analfabeten slechts mogelijk om het niveau A2 te behalen wat de mondelinge vaardigheden betreft. Wat de schriftelijke vaardigheden betreft, zouden zij geen taalkennis van dat niveau (eerste prejudiciële vraag) en hoogstens een taalkennis gelijk aan het niveau A1 (tweede prejudiciële vraag) kunnen verwerven. Daardoor zouden die vreemdelingen die analfabeet zijn, worden uitgesloten van de mogelijkheid om de Belgische nationaliteit te verkrijgen door een nationaliteitsverklaring.

 

Gelet op hun onderlinge samenhang, onderzoekt het Hof de beide prejudiciële vragen samen.

 

B.6.1. De Ministerraad voert aan dat de prejudiciële vragen niet ontvankelijk zijn, omdat zij niet nuttig zijn voor de oplossing van de bodemgeschillen. Volgens de Ministerraad dient het verwijzende rechtscollege in beide geschillen te beoordelen of de door de betrokken vreemdelingen voorgelegde attesten van inburgering en certificaten van de opleiding « NT2 Alfa - Mondeling richtgraad 1 en schriftelijk richtgraad 1.1 » volstaan om de vereiste taalkennis aan te tonen. De documenten die het verwijzende rechtscollege in aanmerking kan nemen als bewijs van de minimale taalkennis, worden evenwel vastgesteld in het voormelde artikel 1 van het koninklijk besluit van 14 januari 2013, en niet in de in het geding zijnde bepalingen.

 

B.6.2. In de regel komt het het verwijzende rechtscollege toe te oordelen of het antwoord op de prejudiciële vraag nuttig is voor het oplossen van het geschil. Alleen indien dat klaarblijkelijk niet het geval is, kan het Hof beslissen dat de vraag geen antwoord behoeft.

 

B.6.3. Uit de motivering van de verwijzingsbeslissingen blijkt dat het verwijzende rechtscollege overweegt om artikel 1 van het koninklijk besluit van 14 januari 2013 buiten toepassing te laten op grond van artikel 159 van de Grondwet, in zoverre sommige van de daarin vermelde documenten, attesten en certificaten een niveau van taalkennis aantonen dat lager is dan het niveau A2 van het Gemeenschappelijk Europees Referentiekader voor Moderne Vreemde Talen. In die mate is artikel 1 van het koninklijk besluit van 14 januari 2013 volgens het verwijzende rechtscollege mogelijk niet in overeenstemming met de in het geding zijnde artikelen 1, § 2, 5°, en 12bis, § 1, van het Wetboek van de Belgische nationaliteit, die zonder uitzondering een minimale taalkennis gelijk aan het niveau A2 vereisen.

 

Aangezien de prejudiciële vragen peilen naar de grondwettigheid van dat taalvereiste, is het antwoord op die vragen niet klaarblijkelijk zonder nut voor de oplossing van de bodemgeschillen.

 

De prejudiciële vragen zijn ontvankelijk.

 

B.7.1. Het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie sluit niet uit dat een verschil in behandeling tussen categorieën van personen wordt ingesteld, voor zover dat verschil op een objectief criterium berust en het redelijk verantwoord is. Dat beginsel verzet er zich overigens tegen dat categorieën van personen, die zich ten aanzien van de betwiste maatregel in wezenlijk verschillende situaties bevinden, op identieke wijze worden behandeld, zonder dat daarvoor een redelijke verantwoording bestaat.

 

Het bestaan van een dergelijke verantwoording moet worden beoordeeld rekening houdend met het doel en de gevolgen van de betwiste maatregel en met de aard van de ter zake geldende beginselen; het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie is geschonden wanneer vaststaat dat geen redelijk verband van evenredigheid bestaat tussen de aangewende middelen en het beoogde doel.

 

B.7.2. Artikel 191 van de Grondwet bepaalt :

 

« Iedere vreemdeling die zich op het grondgebied van België bevindt, geniet de bescherming verleend aan personen en aan goederen, behoudens de bij de wet gestelde uitzonderingen ».

 

Artikel 191 van de Grondwet kan enkel zijn geschonden in zoverre de in het geding zijnde bepalingen een verschil in behandeling of een gelijke behandeling instellen ten aanzien van bepaalde vreemdelingen en de Belgen. Aangezien de in het geding zijnde bepalingen een gelijke behandeling van twee categorieën van vreemdelingen instellen, naargelang de vreemdeling die de Belgische nationaliteit wenst te verkrijgen al dan niet analfabeet is, kunnen enkel de artikelen 10 en 11 van de Grondwet zijn geschonden en niet artikel 191 van de Grondwet. Bijgevolg beperkt het Hof zijn onderzoek tot de toetsing van de in het geding zijnde bepalingen aan de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.

 

B.8. Bij het bepalen van de voorwaarden waaronder de Belgische nationaliteit kan worden verkregen, beschikt de wetgever over een ruime beoordelingsbevoegdheid. Wanneer de door de wetgever gemaakte keuzes leiden tot een gelijke behandeling van categorieën van personen die zich in wezenlijk verschillende situaties bevinden, dient het Hof evenwel na te gaan of die gelijke behandeling op een redelijke verantwoording berust.

 

B.9. Zoals blijkt uit de in B.4 vermelde parlementaire voorbereiding, was het de bedoeling van de wetgever de verkrijging van de Belgische nationaliteit door een nationaliteitsverklaring voor te behouden aan vreemdelingen die doen blijken van een zekere mate van integratie.

 

Het is pertinent ten aanzien van die doelstelling om een minimale taalkennis te vereisen. Met het oog op een daadwerkelijke integratie is het van wezenlijk belang zich in de dagelijkse omgang te kunnen uitdrukken in minstens één van de landstalen. Gelet op de ruime beoordelingsbevoegdheid waarover hij te dezen beschikt, vermocht de wetgever redelijkerwijs ervan uit te gaan dat daarbij zowel mondelinge als schriftelijke vaardigheden noodzakelijk zijn. Eveneens vermocht hij, voor het definiëren van die vaardigheden, te verwijzen naar het niveau A2 van het Gemeenschappelijk Europees Referentiekader voor Moderne Vreemde Talen. Het niveau A2 is immers :

 

« het niveau waarop we de meeste descriptoren van sociale functies aantreffen, zoals eenvoudige alledaagse beleefdheidsvormen gebruiken om mensen te begroeten en aan te spreken; mensen begroeten, vragen hoe zij het maken en reageren op nieuws; zeer korte sociale gesprekken hanteren; vragen stellen en beantwoorden over bezigheden op het werk en in de vrije tijd; uitnodigingen doen en beantwoorden; bespreken wat men gaat doen, waar men naartoe gaat en een ontmoeting afspreken; aanbiedingen doen en aanvaarden. Hier vinden we ook descriptoren van activiteiten buitenshuis : de vereenvoudigde en ingekorte versie van de volledige set transactiespecificaties in ‘ The Threshold Level ’ voor in het buitenland wonende volwassenen. Enkele voorbeelden : eenvoudige transacties doen in winkels, postkantoren of banken; eenvoudige inlichtingen verkrijgen over reismogelijkheden; gebruikmaken van openbaar vervoer : trein, tram, bus en taxi, elementaire inlichtingen vragen, de weg vragen en wijzen, kaartjes kopen; alledaagse producten en diensten vragen en leveren » (Gemeenschappelijk Europees Referentiekader voor Moderne Vreemde Talen, 3.6).

 

B.10.1. Het Hof dient nog na te gaan of de keuze van de wetgever om niet alleen de mondelinge, maar ook de schriftelijke vaardigheden van niveau A2 te vereisen, geen onevenredige gevolgen heeft voor vreemdelingen die analfabeet zijn.

 

B.10.2. Het Gemeenschappelijk Europees Referentiekader voor Moderne Vreemde Talen omschrijft de vaardigheden die overeenstemmen met de verschillende referentieniveaus onder meer aan de hand van zogenaamde « descriptoren voor zelfbeoordeling », waarnaar ook wordt verwezen in de in B.4.1 vermelde parlementaire voorbereiding.

 

Wat niveau A2 betreft, luiden de descriptoren met betrekking tot respectievelijk begrijpend lezen en schrijven als volgt :

 

« Ik kan zeer korte eenvoudige teksten lezen. Ik kan specifieke voorspelbare informatie vinden in eenvoudige, alledaagse teksten zoals advertenties, folders, menu’s en dienstregelingen en ik kan korte, eenvoudige, persoonlijke brieven begrijpen »

 

en :

 

« Ik kan korte, eenvoudige notities en boodschappen opschrijven. Ik kan een zeer eenvoudige persoonlijke brief schrijven, bijvoorbeeld om iemand voor iets te bedanken » (Gemeenschappelijk Europees Referentiekader voor Moderne Vreemde Talen, 3.3).

 

B.10.3. In essentie impliceert niveau A2 dus, wat de schriftelijke vaardigheden betreft, dat de taalgebruiker korte, eenvoudige teksten kan begrijpen en opstellen. Ook de vreemdelingen die analfabeet zijn, beschikken in beginsel over de mogelijkheid om een dergelijke, relatief beperkte, schriftelijke taalkennis te verwerven. Op het niveau van de gemeenschappen is immers voorzien in opleidingen die specifiek erop zijn gericht analfabeten te leren lezen en schrijven in één van de landstalen. De omstandigheid dat analfabeten een specifiek leertraject dienen te doorlopen en het bereiken van niveau A2 als gevolg daarvan aanzienlijk meer tijd in beslag kan nemen, volstaat niet om te besluiten dat de in het geding zijnde bepalingen onevenredige gevolgen hebben.

 

B.10.4.1. Analfabetisme kan evenwel een oorzaak vinden in uiteenlopende factoren en omstandigheden. Zij houden vaak verband met een onvoldoende taalontwikkeling tijdens de jeugd, die een gebrek aan taalkundige basiscompetenties en -inzichten tot gevolg heeft dat in bepaalde gevallen niet of zeer moeilijk nog kan worden rechtgezet op latere leeftijd. Daardoor kan niet worden uitgesloten dat het voor een bepaalde groep van volwassen analfabeten slechts in zeer beperkte mate haalbaar is om schriftelijke vaardigheden te ontwikkelen in één van de landstalen. Dergelijke personen zullen mogelijk nooit in staat zijn om de in B.10.2 vermelde vaardigheden inzake begrijpend lezen en schrijven te verwerven, ook niet door de daartoe ingerichte opleidingen te volgen.

 

B.10.4.2. Het bovenstaande wordt bevestigd door het opleidingsaanbod inzake alfabetisering van de Vlaamse Gemeenschap, waar de verzoekende partijen voor het verwijzende rechtscollege wonen. Het gaat om de opleidingen van het leergebied « alfabetisering Nederlands tweede taal », waarvan de opleidingsprofielen zijn bepaald in de bijlagen XXXXIII tot XXXXV van het besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2007 « betreffende de modulaire structuur van de leergebieden van de basiseducatie ».

 

Uit de toelichting bij die opleidingsprofielen blijkt dat de analfabete tweedetaalleerders, door het volgen van de opleiding « NT2 Alfa – Mondeling richtgraad 1 en schriftelijk richtgraad 1.1 », in beginsel een kennis van het Nederlands kunnen verwerven die voor de mondelinge vaardigheden overeenstemt met het niveau A2 en voor de schriftelijke vaardigheden met het niveau A1. Vervolgens kunnen zij doorstromen naar de reguliere opleidingen van het leergebied « Nederlands tweede taal » (bijlage XXXXIII, pp. 5-6).

 

Uit die toelichting blijkt echter ook dat sommige cursisten « in de loop van de opleiding NT2 Alfa – Mondeling richtgraad 1 en schriftelijk richtgraad 1.1 stagneren, hetzij op het vlak van lees- en schrijfvoorwaarden, hetzij in de loop van de technische modules ». Voor die personen is een heroriëntatie aangewezen naar een andere opleiding, namelijk de opleiding « NT2 Alfa – Mondeling richtgraad 1 » (ibid., p. 6). Na die opleiding « hanteert de cursist als basisgebruiker het Nederlands voor de mondelinge vaardigheden op het overlevingsniveau (A2) en voor de schriftelijke vaardigheden op een zelfredzaamheidsniveau. […] De schriftelijke vaardigheden beperken zich tot een minimale functionele zelfredzaamheid. Dit niveau behelst een aantal schriftelijke vaardigheden die haalbaar zijn voor cursisten die niet technisch kunnen leren lezen en schrijven maar zich met compensatiestrategieën, bijv. het inprenten van een beperkte set woordbeelden, kunnen behelpen. Dit niveau wordt niet omschreven in het ERK omdat het ERK vertrekt van gealfabetiseerde tweedetaalleerders » (bijlage XXXXIV, p. 4).

 

B.10.5. Het feit dat een analfabeet, hoewel hij over de vereiste mondelinge taalvaardigheid beschikt, niet erin slaagt de in B.10.2 vermelde schriftelijke vaardigheden te verwerven, is in sommige gevallen dus niet het gevolg van de onwil om zich te integreren of om redelijke inspanningen te leveren teneinde één van de landstalen te leren, maar van een gebrek aan bepaalde taalkundige basiscompetenties en -inzichten. In zulke gevallen brengt het in het geding zijnde taalvereiste, ten aanzien van de door de wetgever nagestreefde doelstelling van integratie, onevenredige gevolgen met zich mee.

 

B.11.1. De artikelen 1, § 2, en 12bis, § 1, van het Wetboek van de Belgische nationaliteit zijn bijgevolg niet bestaanbaar met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in zoverre zij niet voorzien in een uitzondering op het vereiste om over een minimale kennis van één van de landstalen te beschikken gelijk aan niveau A2 van het Gemeenschappelijk Europees Referentiekader voor Moderne Vreemde Talen, ten aanzien van de vreemdelingen die analfabeet zijn en die, hoewel zij over de vereiste mondelinge taalvaardigheid beschikken, door een gebrek aan taalkundige basiscompetenties en -inzichten niet in staat zijn de met dat niveau overeenstemmende schriftelijke vaardigheden te verwerven, ook niet door de daartoe ingerichte opleidingen te volgen.

 

B.11.2. Het komt de wetgever toe de vastgestelde ongrondwettigheid te verhelpen, door te voorzien in een mogelijkheid voor de vreemdeling die een nationaliteitsverklaring aflegt, om aan te tonen dat hij door zijn analfabetisme en hoewel hij daartoe, rekening houdend met het bestaande opleidingsaanbod, redelijke inspanningen heeft geleverd, niet in staat is om de desbetreffende schriftelijke vaardigheden te verwerven.

 

In afwachting van dat wetgevend optreden staat het aan het verwijzende rechtscollege een einde te maken aan die ongrondwettigheid, door in de bodemgeschillen, in voorkomend geval met de bijstand van een deskundige, te beoordelen of de betrokken vreemdelingen al dan niet in staat zijn om niveau A2 in het geheel te bereiken.