Hof van Justitie
C-89/18
(A. t. Udlændinge- og Integrationsministeriet) Prejudiciële verwijzing – Associatieovereenkomst EEG-Turkije – Besluit nr. 1/80 – Artikel 13 – Standstillbepaling – Gezinshereniging tussen echtgenoten – Nieuwe beperking – Dwingende reden van algemeen belang – Geslaagde integratie – Efficiënt beheer van de migratiestromen – Evenredigheid

De zaak A. t. Udlændinge- og Integrationsministeriet betreft een Turks onderdaan (B.) met legaal verblijf in Denemarken die voor de gezinshereniging met zijn vrouw (A.), eveneens van Turkse afkomst maar zonder geldige verblijfstitel, geconfronteerd wordt met Deense wetgeving die vereist dat de binding van de echtgenoten met Denemarken groter is dan de binding met een ander land. De Deense autoriteiten hebben geconcludeerd dat niet aan deze voorwaarde is voldaan, waardoor de gezinshereniging afgewezen is. A. heeft tegen dit besluit beroep ingesteld bij de nationale rechter, die de zaak verwezen heeft naar het Hof van Justitie om te oordelen of de nationale regeling mogelijk in strijd is met artikel 13 van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad die is ingesteld op grond van het Associatieverdrag tussen de EU en Turkije. Dit artikel bepaalt dat de lidstaten van de EU en Turkije geen ‘nieuwe beperkingen’ mogen invoeren die invloed hebben op de werkgelegenheid van werknemers en hun gezinsleden wier verblijf en arbeid op het grondgebied van die lidstaat legaal zijn, tenzij die beperkingen gerechtvaardigd zijn (art. 14 besluit nr. 1/80). Dit artikel wordt ook wel de ‘standstillbepaling’ genoemd.

 

Het Hof begint de beoordeling van de zaak met vast te stellen dat de situatie van B. binnen de reikwijdte van artikel 13 van besluit nr. 1/80 valt, omdat hij als Turks werknemer legaal in een lidstaat van de EU arbeid uitoefent. Wanneer de mogelijkheid van een Turks staatsburger om in die lidstaat een werkzaamheid in loondienst uit te oefenen ongunstige kan worden beïnvloed doordat gezinshereniging moeilijk of onmogelijk wordt gemaakt dan wordt dit aangemerkt als een ‘beperking’ in de zin van artikel 13 van besluit nr. 1/80. Die beperking bestaat daaruit dat de betrokkene zich door de regeling wellicht genoodzaakt ziet om te kiezen tussen zijn activiteit in de EU-lidstaat en zijn gezinsleven in Turkije. Een aanscherping van de voorwaarden waaronder een Turks staatsburger een beroep kan doen op gezinshereniging die de Deense wetgeving voorschrijft vormt zo een beperking. Bovendien is deze maatregel pas ingevoerd nadat besluit  nr.1/80 in werking is getreden, zodat vastgesteld moet worden dat er sprake is van een ‘nieuwe beperking’ in de zin van artikel 13 van besluit nr. 1/80.

 

Een beperking die tot doel of tot gevolg heeft dat de gebruikmaking door een Turks staatsburger van het vrije verkeer van werknemers op het nationale grondgebied aan strengere voorwaarden wordt onderworpen dan de voorwaarden die golden ten tijde van de inwerkingtreding van besluit nr. 1/80 zijn verboden, tenzij deze beperking is toegestaan door artikel 14 van dit besluit. Alternatief kan de beperking gerechtvaardigd worden door een dwingende reden van algemeen belang, mits de matregel geschikt is om de verwezenlijking van het gestelde doel te waarborgen en niet verder gaat dan noodzakelijk is. In casu valt de Deense maatregel niet in de categorie van beperkingen die door artikel 14 van besluit nr. 1/80 worden toegestaan, dus onderzoekt het Hof of de beperking gerechtvaardigd kan worden door een dwingende maatregel van algemeen belang. Denemarken voert aan dat de maatregel er enerzijds op gericht is om de geslaagde integratie van derdelanders in Denemarken te verzekeren en anderzijds om de migratiestromen in Denemarken efficiënt te beheren. Allebei deze doelstellingen zijn door het Hof erkend als een legitieme dwingende reden van algemeen belang. Het Hof komt echter tot de conclusie dat de Deense maatregelen niet geschikt zijn om deze doelen te bereiken. De Deense maatregel gaat uit van de veronderstelling dat de geslaagde integratie en daarmee het efficiënte beheer van migratiestromen niet gegarandeerd kan worden wanneer betrokkenen een grotere binding met een derde land hebben dan met Denemarken. Dergelijke banden hebben echter slechts een geringe impact op de vraag of iemand succesvol zal integreren, zodat er geen causaal verband vastgesteld kan worden dus de gestelde maatregel en de te bereiken doelen. Het is immers perfect mogelijk om banden te hebben met meer dan één land, zonder dat dit de integratie van de betrokkene in de lidstaat in de weg staat. Bovendien vindt de beoordeling van de banden met beide landen plaats aan de hand van diffuse en onduidelijke criteria, met uiteenlopende en onvoorspelbare praktijken tot gevolg, wat in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. De beperking in de zin van artikel 13 van besluit nr. 1/80 is dus niet geoorloofd.