Hof van Justitie
C-808/18
(Europese Commissie t. Hongarije) Niet-nakoming – Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht – Beleid inzake grenscontroles, asiel en immigratie – Richtlijnen 2008/115/EG, 2013/32/EU en 2013/33/EU – Procedure voor de toekenning van internationale bescherming – Daadwerkelijke toegang – Grensprocedure – Procedurele waarborgen – Verplichte plaatsing in transitzones – Bewaring – Terugkeer van illegaal verblijvende derdelanders – Rechtsmiddel dat is ingesteld tegen de bestuurlijke besluiten waarbij het verzoek om internationale bescherming is afgewezen – Recht om op het grondgebied te blijven

De zaak Commissie t. Hongarije (Accueil des demandeurs de protection internationale) betreft een beroep tot niet-nakoming ingesteld door de Europese Commissie dat ertoe strekt te doen vaststellen dat de Hongaarse asielwetgeving, aangenomen naar aanleiding van de migratiecrisis, in strijd is met het Unierecht. In het bijzonder rijst de vraag naar de verenigbaarheid van een wet uit 2015, die door een wet uit 2017 werd uitgebreid, met de materiële en procedurele waarborgen die worden geboden door richtlijn 2013/32/EU (hierna: procedurerichtlijn), richtlijn 2013/33/EU (hierna: opvangrichtlijn) en richtlijn 2008/115/EG (hierna: terugkeerrichtlijn). Op grond van de Hongaarse asielwetgeving werden aan de Servisch-Hongaarse grens transitzones (Röszke en Tompa) opgericht waarin procedures voor internationale bescherming worden afgehandeld. Verder bepaalt de wetgeving dat de regering een “crisissituatie ten gevolge van een massale toestroom van migranten” kan uitroepen, ten gevolge waarvan verzoeken in de transitzones onderzocht worden volgens de regels van de “grensprocedure”, waarbij wordt afgeweken van de algemeen geldende regels.

 

Het Hof van Justitie oordeelt allereerst dat Hongarije zijn verplichting onder de procedurerichtlijn om daadwerkelijk toegang tot de procedure voor de toekenning van internationale bescherming te waarborgen niet is nagekomen. Het Hof overweegt immers dat voor derdelanders die zich aan de Servisch-Hongaarse grens meldden met het oog op het doorlopen van een dergelijke procedure, het nagenoeg feitelijk onmogelijk was om hun verzoek in te dienen. Enerzijds bepaalt de nationale regeling dat in geval van een “crisissituatie ten gevolge van een massale toestroom van migranten” verzoeken om internationale bescherming enkel kunnen worden ingediend in één van beide transitzones. Tegelijkertijd hanteren de Hongaarse autoriteiten een vaste en algemene bestuurspraktijk dat het aantal verzoekers dat deze transitzones dagelijks binnen mag drastisch beperkt. Het is de combinatie van deze elementen die ertoe leidt dat het Hof besluit dat Hongarije de verplichtingen onder art. 6 procedurerichtlijn niet is nagekomen.

 

In de tweede plaats stelt het Hof van Justitie dat wanneer aan personen die om internationale bescherming verzoeken de verplichting wordt opgelegd om gedurende de gehele procedure in één van beide transitzones te verblijven opdat hun verzoek kan worden beoordeeld, er sprake is van “bewaring” in de zin van art. 2, h) opvangrichtlijn. Gelet op het feit dat het stelsel voor bewaring in de transitzones algemeen is en automatisch wordt toegepast, oordeelt het Hof dat de waarborgen die op grond van art. 24, lid 3 en art. 43 opvangrichtlijn en art. 8, 9 en 11 procedurerichtlijn voorzien moeten worden bij een dergelijke bewaring, in casu niet in acht worden genomen door Hongarije. Het Hof is van oordeel dat Hongarije niet aantoont dat het omwille van de toestroom van personen die om internationale bescherming verzoeken noodzakelijk was om af te wijken van deze waarborgen teneinde in overeenstemming met art. 72 VWEU de openbare orde te handhaven en de binnenlandse veiligheid te beschermen.

 

In de derde plaats oordeelt het Hof van Justitie dat Hongarije diens verplichtingen onder de terugkeerrichtlijn niet is nagekomen. De Hongaarse regeling maakt het immers mogelijk om illegaal op het grondgebied verblijvende derdelanders, met uitzondering van degenen die ervan worden verdacht een strafbaar feit te hebben begaan, te verwijderen zonder vooraf de procedures en de voorwaarden uit deze richtlijn in acht te nemen. Het gedwongen terugleiden van derdelanders naar een smalle landstrook vlak voor de grens met Servië waar geen voorzieningen voorhanden zijn, is volgens het Hof gelijk te stellen aan verwijdering in de zin van de terugkeerrichtlijn, aangezien de betrokkenen in de praktijk geen andere keuze hebben dan het Hongaarse grondgebied vervolgens te verlaten om zich naar Servië te begeven. Voordat als uiterste middel wordt overgegaan tot gedwongen verwijdering van een illegaal verblijvende derdelander, moeten echter materiële en procedurele waarborgen in acht genomen worden bij de terugkeerprocedure, zoals voorgeschreven in art. 5, art. 6, lid 1, art. 12, lid 1 en art. 13, lid 1 terugkeerrichtlijn.

 

In de vierde plaats stelt het Hof van Justitie dat het recht waarover een persoon die om internationale bescherming verzoekt in beginsel beschikt krachtens art. 46, lid 5 procedurerichtlijn om na afwijzing van zijn verzoek op het grondgebied van de betrokken lidstaat te blijven totdat de termijn voor het instellen van beroep tegen die afwijzing is verstreken of daarover uitspraak is gedaan, niet in acht wordt genomen door Hongarije. In het geval waarin de Hongaarse regering een “crisissituatie ten gevolge van een massale toestroom van migranten”  uitroept, maakt de Hongaarse regeling de uitoefening van dit recht namelijk afhankelijk van de verplichting om in de transitzones te blijven, wat gekwalificeerd wordt als een met de procedurerichtlijn en de opvangrichtlijn strijdige bewaring. In andere gevallen wordt de uitoefening van dit recht verbonden aan voorwaarden die, zonder noodzakelijkerwijs in strijd te zijn met het Unierecht, niet voldoende duidelijk en nauwkeurig zijn vastgesteld teneinde hun verenigbaarheid met de procedurerichtlijn en de opvangrichtlijn na te gaan.