Samenvatting
Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 6, lid 1 en artikel 15, lid 1 van richtlijn 2004/38.FS, die de Poolse nationaliteit bezit, verbleef in Nederland. De staatssecretaris heeft geoordeeld dat dit verblijf onregelmatig was aangezien hij niet voldeed aan de voorwaarden gesteld in art. 7 van richtlijn 2004/38. Er werd dan ook een verwijderingsbesluit ten aanzien van hem genomen. Daarin werd een termijn van vier weken voor vrijwillig vertrek vastgesteld. FS heeft binnen deze termijn het Nederlandse grondgebied verlaten. Een kleine maand later keerde hij terug naar Nederland, aangezien hij een uitnodiging had gekregen om er voor de rechter te verschijnen. Daar werd hij in een supermarkt aangehouden op verdenking van diefstal. De staatssecretaris heeft vervolgens besloten om FS in vreemdelingenbewaring te stellen. Een dergelijke bewaring is bedoeld voor vreemdelingen die onrechtmatig op het grondgebied van Nederland verblijven, in afwachting van hun verwijdering naar hun land van herkomst. FS stelde beroep in tegen deze beslissing.
De verwijzende rechter merkt op dat het verwijderingsbesluit ten aanzien van FS een verwijderingsbesluit in de zin van artikel 15 van richtlijn 2004/38 is. Volgens deze rechter hangt de vraag of FS na zijn terugkeer naar Nederland terecht in bewaring is gesteld, af van de vraag of hij op die datum opnieuw een Nederlands verblijfsrecht genoot en wat de rechtsgevolgen van het verwijderingsbesluit zijn ten aanzien van dit nieuwe verblijfsrecht zijn.
Noch uit de bewoordingen van artikel 15 van richtlijn 2004/38, noch uit de opzet van de richtlijn blijkt dat een verwijderingsbesluit voor een bepaalde duur rechtsgevolgen blijft sorteren nadat de betrokkene het grondgebied van het gastland heeft verlaten. Het blijkt eerder dat aan een dergelijk besluit moet worden geacht volledig te zijn voldaan op de datum waarop de persoon het grondgebied heeft verlaten.
De vraag die het Hof moet behandelen is met andere woorden of aan een besluit tot verwijdering krachtens artikel 15 van richtlijn 2004/38 volledig is voldaan door het enkele feit dat de burger van de Unie het grondgebied fysiek heeft verlaten binnen de in het verwijderingsbesluit vastgestelde termijn, en zo ja, of de betrokken burger van de Unie bij onmiddellijke terugkeer naar datzelfde grondgebied een nieuw verblijfsrecht krachtens artikel 6, lid 1 van richtlijn 2004/38 kan genieten, dan wel of het gastland een nieuw verwijderingsbesluit kan vaststellen om te voorkomen dat de betrokkene herhaaldelijk voor een korte periode zijn grondgebied betreedt.
Indien dit niet het geval is, moet worden nagegaan of diezelfde burger van de Unie gedurende een bepaalde minimumperiode buiten het grondgebied van het gastland moet verblijven om aanspraak te kunnen maken op een nieuw verblijfsrecht op het grondgebied van deze lidstaat, en zo ja, wat de duur van die periode is.
In de eerste plaats moet volgens het Hof worden onderzocht of het enkele fysieke vertrek van de Unieburger uit het gastland volstaat opdat aan een ten aanzien van hem genomen verwijderingsbesluit kan worden geacht volledig te zijn voldaan, zodat dit besluit hem niet meer kan worden tegengeworpen bij zijn onmiddellijke terugkeer naar het grondgebied van die lidstaat.
Het Hof stelt vast dat de bewoordingen van artikel 15 van richtlijn 2004/38 onvoldoende zijn om de vraag te beantwoorden, waardoor men naar het doel van het artikel en de doelstelling van de richtlijn in zijn geheel moet kijken. In dit verband moet worden opgemerkt dat artikel 15, lid 1 van richtlijn 2004/38 het gastland de mogelijkheid biedt om een burger van de Unie die niet langer een verblijfsrecht uit hoofde van artikel 6 of artikel 7 van deze richtlijn geniet, van zijn grondgebied te verwijderen. Dit is om te voorkomen dat burgers van de Unie en hun familieleden tijdens hun tijdelijke verblijf een onredelijke belasting voor het socialebijstandsstelsel van het gastland vormen.
Indien het enkele fysieke vertrek zou volstaan om aan een verwijderingsbesluit te voldoen, zou de betrokken burger van de Unie enkel de grens van het gastland moeten overschrijden om onmiddellijk naar het grondgebied van die lidstaat te kunnen terugkeren en zich op een nieuw verblijfsrecht uit hoofde van artikel 6 van die richtlijn te kunnen beroepen. Dit kan herhaaldelijk gebeuren, waardoor de nuttige werking van de mogelijkheid tot het nemen van een verwijderingsbesluit wordt ontnomen. Zo wordt aan de burger van de Unie door het enkele feit dat hij om de drie maanden de grens van het gastland overschrijdt immers een verblijfsrecht toegekend dat in werkelijkheid van onbepaalde duur is, ook al voldoet hij mogelijkerwijs niet aan de voorwaarden van artikel 7 van die richtlijn.
Deze uitlegging zou ook tot gevolg hebben dat het duidelijk door richtlijn 2004/38 gemaakte onderscheid tussen tijdelijk verblijf en duurzaam verblijf gedeeltelijk zijn nuttig effect verliest. De burger van de Unie krijgt zo immers de mogelijkheid om zich te beroepen op meerdere opeenvolgende tijdelijke verblijven in die lidstaat om er in werkelijkheid langdurig te verblijven, terwijl hij niet voldoet aan de in de richtlijn neergelegde voorwaarden voor een duurzaam verblijfsrecht.
Het Hof besluit dan ook dat de burger van de Unie, om in aanmerking te komen voor een nieuw verblijfsrecht krachtens artikel 6, lid 1 van de richtlijn 2004/38, het grondgebied van het gastland niet alleen fysiek moet verlaten, maar ook zijn verblijf op dat grondgebied daadwerkelijk en effectief moet hebben beëindigd. Op deze manier kan de terugkeer niet worden geacht een voortzetting van het vorige verblijf te zijn. Het staat aan de verwijzende rechter om op basis van een algehele beoordeling van alle omstandigheden na te gaan of de betrokken burger van de Unie zijn verblijf op het grondgebied van het gastland daadwerkelijk en effectief heeft beëindigd, zodat volledig aan het ten aanzien van hem genomen verwijderingsbesluit is voldaan.
Het Hof geeft vervolgens de elementen aan die relevant zijn om dit te beoordelen.
Wat de duur van afwezigheid betreft, stelt het Hof vast dat het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten een fundamenteel grondrecht van de Unie is, waardoor het ruim geïnterpreteerd moet worden. Wanneer de burger van de Unie ten aanzien van wie een verwijderingsbesluit is genomen, verplicht zou zijn om gedurende een minimumperiode, bijvoorbeeld drie maanden, buiten het gastland te verblijven, zou dit erop neerkomen dat de uitoefening van dat fundamenteel recht wordt onderworpen aan een beperking waarin noch de Verdragen noch richtlijn 2004/38 voorzien. Dergelijke verplichting kan dus niet bepalend zijn.
Ondanks het feit dat de duur van afwezigheid op zich niet bepalend is, kan deze wel van belang zijn om te beoordelen of de burger van de Unie zijn verblijf daadwerkelijk en effectief heeft beëindigd. Hoe langer de afwezigheid van de betrokkene van het grondgebied van het gastland, hoe meer daaruit blijkt dat het verblijf daadwerkelijk en effectief is beëindigd. Een zeer korte afwezigheid van enkele dagen of zelfs enkele uren, lijkt daarentegen aan te tonen dat het verblijf waarop de Unieburger zich krachtens artikel 6, lid 1 van richtlijn 2004/38 beroept bij zijn terugkeer, in werkelijkheid een voortzetting is van dezelfde verblijfsperiode op dat grondgebied.
Daarnaast moet ook rekening worden gehouden met alle elementen waaruit blijkt dat de banden tussen de betrokken Unieburger en het gastland verbroken zijn. Een verzoek om schrapping uit een bevolkingsregister, de beëindiging van een huurovereenkomst of van een overeenkomst voor de levering van openbare diensten, zoals water of elektriciteit, een verhuizing, de uitschrijving bij een dienst voor arbeidsbemiddeling of de beëindiging van andere relaties die een zekere integratie van die Unieburger in die lidstaat veronderstellen kunnen daarbij relevant zijn. Bij de beoordeling van de relevantie van deze elementen moet in het bijzonder rekening worden gehouden met de mate waarin de Unieburger in het gastland is geïntegreerd, met de duur van zijn verblijf op het grondgebied van die lidstaat onmiddellijk voorafgaand aan de vaststelling van het ten aanzien van hem genomen verwijderingsbesluit, en met zijn gezins- en economische situatie.
Er moet ook worden nagegaan of de burger van de Unie tijdens de periode van afwezigheid het centrum van zijn persoonlijke, professionele of familiebelangen naar een andere lidstaat heeft overgebracht.
Uit het voorgaande volgt dat niet aan het verwijderingsbesluit van een burger van de Unie is voldaan zolang, gelet op alle omstandigheden die de situatie van die burger kenmerken, niet kan worden aangenomen dat hij zijn tijdelijke verblijf op het grondgebied van het gastland daadwerkelijk en effectief heeft beëindigd. Indien niet aan zijn verwijderingsbesluit is voldaan, verblijft die burger van de Unie dus onrechtmatig op dat grondgebied, zelfs wanneer hij na zijn tijdelijke vertrek weer terugkeert naar dat grondgebied. In dat geval is de betrokken lidstaat volgens het Hof niet verplicht om een nieuw verwijderingsbesluit vast te stellen op basis van dezelfde feiten als die welke hebben geleid tot het verwijderingsbesluit dat reeds krachtens artikel 15, lid 1 van richtlijn 2004/38 ten aanzien van die burger van de Unie is genomen. De lidstaat kan zich op laatstgenoemd besluit baseren om de Unieburger te verplichten zijn grondgebied te verlaten.