EHRM: België is niet verplicht een humanitair visum kort verblijf af te geven met het oog op asiel

Op 5 mei 2020 verklaarde de grote kamer van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in zijn arrest nr. 3599/18 de vordering van een Syrisch gezin tegen de weigering door België van een ‘humanitair visum’ ontoelaatbaar.

Het Hof oordeelde dat de verzoekers en hun vorderingen niet binnen de rechtsmacht van België vielen met betrekking tot artikel 3 en 13 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Er kon bijgevolg niet ingeroepen worden dat België het verbod op foltering, onmenselijke en mensonterende behandeling had geschonden door de humanitaire visa te weigeren.

Het Syrisch gezin uit Aleppo vroeg in augustus 2016 op de Belgische ambassade in Beiroet een ‘humanitair’ visum aan met het oog op het indienen van een asielaanvraag. Ze vroegen een visum met beperkte territoriale geldigheid aan voor een kort verblijf (artikel 25 Visumcode) op grond van een risico op schending van artikel 3 EVRM. De veiligheidssituatie en levensomstandigheden ten gevolge van het gewapend conflict in Syrië en het bombardement van Aleppo werden daarbij als dwingende humanitaire redenen ingeroepen.

De Dienst Vreemdelingenzaken (DVZ) wees in september 2016 een eerste keer de visumaanvragen af omdat een ‘humanitair’ visum kort verblijf met beperkte territoriale geldigheid enkel bedoeld is voor korte verblijven wegens overmacht zoals ziekte of overlijden van een familielid, en niet voor lang verblijf. Het verzoek om het indienen van een asielaanvraag in een Schengenland te faciliteren doelt eigenlijk op een lang verblijf. Op aangeven van DVZ diende het koppel met twee minderjarige kinderen visumaanvragen in voor een lang verblijf, maar ook die werden hen geweigerd.

Een gedetailleerd overzicht van de gevoerde procedures vind je in een apart nieuwsbericht. Hieronder volgt een samenvatting.

De Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (RvV) schortte de tenuitvoerlegging van de visumweigeringen bij uiterst dringende noodzakelijkheid tot drie maal toe op en beval DVZ om binnen de 48 uur nieuwe beslissingen te nemen en daarbij rekening te houden met de uitzonderlijk gevaarlijke situatie in Syrië. Bij de derde opschorting gaf de RvV DVZ het bevel om binnen de 48 uur laisser-passers of visa geldig voor drie maanden af te geven.

Omdat er echter geen annulatie-beroep was ingesteld tegen de eerste weigeringsbeslissingen hief de RvV de schorsing van de tenuitvoerlegging op waardoor de eerste weigeringsbeslissingen herleefden (RvV nr. 186.324, 24 maart 2017).

De annulatie-beroepen tegen de tweede en derde weigeringsbeslissingen werden verworpen omdat de eerste weigeringsbeslissingen definitief waren geworden zodat het gezin niet meer in rechte kon optrede tegen de daaropvolgende weigeringsbeslissingen.

De cassatieberoepen van zowel het gezin als van DVZ werden door de Raad van State (RvS) verworpen.

De kortgedingrechter van Brussel gaf instructie aan DVZ om laisser-passers of visa kort verblijf af te geven op straffe van betaling van een dwangsom. In hoger beroep beschikte de kortgedingrechter in dezelfde zin.

Toch liet DVZ aan het gezin weten geen laisser-passers of visa te zullen afgeven en verzocht hen geen stappen meer te ondernemen om de uitvoering van de beschikking van de kortgedingrechter te bekomen in afwachting van een uitspraak van het Hof van Justitie van Europa in een gelijkaardige zaak. Dezelfde dag nog maakte het gezin een betalingsbevel aan DVZ over met het oog op het innen van de dwangsommen.

DVZ stelde beroep op rechtsvragen in tegen de beschikking van de kortgedingrechter bij het Hof van Cassatie. Dat beroep is nog steeds hangend.

DVZ vorderde ook de schorsing van de uitvoering van de beschikking in hoger beroep van de kortgedingrechter. In hoger beroep verkreeg DVZ van de kortgedingrechter dat het gezin bevolen werd verdere uitvoeringsprocedures te staken in afwachting van een uitspraak van het Hof van Cassatie over de geldigheid van de tenuitvoerleggingsprocedure. Daarop vorderde het gezin de uitvoering van het betalingsbevel aan DVZ.

Tegelijkertijd vorderde DVZ bij de kortgedingrechter dat de uitvoering van de bevelen om laisser-passers of visa af te geven zouden worden geschorst en de uitvoeringsprocedures zouden worden gestaakt.

De kortgedingrechter in hoger beroep verklaarde in juni 2017 het bevel van de RvV om visa of laisser-passers af te geven als niet meer operationeel omdat geen annulatie-beroep was ingesteld tegen de eerste visaweigeringen. Het bevel van de kortgedingrechter in hoger beroep om voornoemd RvV-bevel uit te voeren op straffe van een dwangsom was ook niet meer operationeel omdat de eerste visaweigeringen definitief waren geworden voordat aan DVZ een dwangsom was opgelegd.

De vordering van het gezin om de uitvoering van het betalingsbevel te garanderen werd in december 2017 zonder voorwerp verklaard.

Het gezin diende geen cassatieberoep in tegen deze beschikkingen.

Op 18 januari 2018 stelde het Syrisch gezin beroep in bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) en riep daarbij in dat:

• de weigering van DVZ om ‘humanitaire’ visa af te geven en de onmogelijkheid om daartegen een effectief beroep in te stellen hen blootstelde aan een schending van:
• artikel 3 (verbod van foltering en onmenselijke of mensonterende behandeling) en
• artikel 13 (recht op daadwerkelijk rechtsmiddel)
• de onmogelijkheid om de uitvoering te bekomen van de beschikking van de kortgedingrechter waarbij de afgifte van visa of laisser-passers werd bevolen een schending uitmaakte van:
• artikel 6 §1 (recht op een eerlijk proces) en
• artikel 13.b

Het EHRM oordeelde dat de omstandigheden die volgens het Syrisch gezin een schending uitmaken van artikelen 3 en 13 EVRM hen niet onder de rechtsmacht van België brengen.

Het EVRM is slechts van toepassing op personen die onder de rechtsmacht van de verdragsstaten vallen (artikel 1 EVRM). Enkel wanneer er uitoefening van rechtsmacht is, heeft een staat de verplichting de rechten en vrijheden van het EVRM te garanderen en kan een staat verantwoordelijk gehouden worden voor haar toerekenbare handelingen of nalatigheden die mogelijk een schending van het EVRM uitmaken.

De rechtsmacht van een staat is hoofdzakelijk territoriaal en wordt in principe enkel over het grondgebied van de betrokken staat uitgeoefend. In principe kan een verdragsstaat enkel verantwoordelijk worden gehouden voor handelingen of nalatigheden die hij op zijn eigen grondgebied stelt.

In de voorliggende zaak is er volgens het EHRM geen sprake van deze territoriale rechtsmacht van België in de zin van artikel 1 EVRM.

• Door te beslissen over de visa-aanvragen heeft de Belgische overheid beslissingen genomen over de toegangsvoorwaarden tot het Belgisch ‘grondgebied’ maar dit volstaat niet om de verzoekers onder de territoriale rechtsmacht van België te brengen in de zin van artikel 1 Visumcode.
• Het loutere feit dat beslissingen die op nationaal niveau genomen worden een impact hebben op de situatie van in het buitenland verblijvende personen doet op zich geen rechtsmacht van de betrokken staat ontstaan over die personen.

In uitzonderlijke omstandigheden kan de rechtsmacht van een staat extraterritoriaal zijn. In dat geval maken ook handelingen die een verdragsstaat buiten zijn grondgebied stelt of die er gevolgen hebben, een uitoefening van rechtsmacht uit in de zin van artikel 1 EVRM waarvoor hij verantwoordelijk kan worden gehouden. Volgens de rechtspraak van het EHRM kan er onder meer extraterritoriale rechtsmacht zijn in het geval van:

• het uitoefenen van effectieve controle door de gewapende troepen van een staat over een gebied buiten zijn nationale grondgebied of door zijn aan hem ondergeschikte lokale administratie.
• het handhaven van de veiligheid in een gebied buiten zijn nationale grondgebied.
• het gebruik van geweld door overheidspersoneel buiten het grondgebied van de verdragsstaat waardoor personen in bepaalde omstandigheden onder de controle van de overheid van die staat komen.
• het in hechtenis nemen van een persoon door overheidspersoneel in het buitenland.
• het uitoefenen van macht en fysieke controle door overheidsfunctionarissen van een verdragsstaat over personen vastgehouden in gebouwen, vliegtuigen of schepen buiten zijn grondgebied
• de acties of nalatigheden van diplomatiek of consulair personeel van een verdragsstaat wanneer zij in hun officiële hoedanigheid in het buitenland gezag uitoefenen over staatsburgers van die staat en hun eigendommen of waar zij fysieke macht of controle uitoefenen over bepaalde personen.
• specifieke procedurele omstandigheden zoals burgerlijke schadeloosstellingsprocedures naar aanleiding van een overlijden door luchtaanvallen van een verdragsstaat uitgevoerd buiten zijn grondgebied of het starten van een strafrechtelijk onderzoek door een verdragsstaat naar overlijdens die zich hebben voorgedaan buiten het grondgebied van die staat.

Volgens eerdere rechtspraak van het EHRM was er geen sprake van extraterritoriale bevoegdheid in het geval van:

• het louter instellen van beroepsprocedures tegen een beslissing tot gintrekking van een verblijfsvergunning zonder dat er andere criteria voor een band met de betrokken staat voorhanden zijn (zoals een reeds vooraf bestaand familie- of privéleven)

Op grond van deze rechtspraak oordeelt het EHRM dat er in deze zaak geen buitengewone omstandigheden zijn die extraterritoriale rechtsmacht doen ontstaan. Door in de feiten de aard van de band tussen het Syrisch gezin en de Belgische staat te onderzoeken komt het Hof tot de conclusie dat België geen autoriteit of controle over hen heeft uitgeoefend.

• Verzoekers zijn nooit op het nationale grondgebied van België geweest en hebben geen banden met het land van familiale aard of op het vlak van privéleven.
• Consulaire functies aangaande visa kunnen niet als een vorm van autoriteit of controle beschouwd worden. Administratieve controle van de Belgische staat over de ambassade is op zich niet voldoende om de persoon die de Belgische ambassade betreedt onder de rechtsmacht van België te brengen.
• Het voeren van administratieve procedures op nationaal niveau door personen die geen verdere band met de betrokken staat hebben dan de procedures die zij op eigen initiatief hebben ingesteld en zonder dat de keuze voor die staat voortvloeit uit een verdragsverplichting is geen buitengewone omstandigheid die extraterritoriale rechtsmacht doet ontstaan. Het Hof roept in dat het tegendeel ertoe zou leiden dat eenzijdige keuzes, zoals het indienen van een visumaanvraag, van personen waar ook ter wereld de quasi-universele toepassing van het EVRM tot stand zouden brengen en de verdragsstaten ertoe zouden verplichten om elke persoon voor wie een schending van artikel 3 EVRM dreigt toe te laten tot zijn grondgebied. Een dergelijke uitbreiding van het toepassingsgebied van het EVRM staat haaks op het gevestigde principe van internationaal recht volgens hetwelk staten het recht hebben om de toegang, het verblijf en de uitwijzing van vreemdelingen te controleren.

Artikel 6 EVRM (en bijgevolg ook het minder strikte artikel 13 EVRM) dat het recht om een rechterlijke uitspraak te doen uitvoeren waarborgt, is volgens het EHRM niet van toepassing op voorliggende zaak omwille van de aard van het in het geding zijnde recht.

• Voor de toepassing van artikel 6 EVRM is vereist dat de bestreden beslissing een burgerlijk recht betreft.
• Beslissingen inzake de toegang, het verblijf en de uitwijzing van vreemdelingen gaan niet over een ‘burgerlijk’ recht in de zin van artikel 6, §1 EVRM maar over een ‘politiek’ recht. Volgens vaste rechtspraak van het EHRM vallen beslissingen inzake migratie buiten het toepassingsgebied van artikel 6 EVRM.
• De procedures die gevoerd werden voor de gewone rechtbanken (kortgedingrechter) hadden betrekking op de weigering van de staat om een beslissing van een administratieve rechtbank uit te voeren en hadden enkel tot doel de visa-weigeringen te betwisten. Onderliggende procedures worden niet ‘burgerlijk’ door het loutere feit dat hun uitvoering wordt gevorderd voor een rechtbank en die rechtbank een rechterlijke beslissing neemt. De aard van de tenuitvoerleggingsprocedures bij de kortgedingrechter is net als die van de visumprocedure ‘politiek’.

Het Hof concludeert dat het bijgevolg niet nodig is te onderzoeken of België rechtsmacht had in de zin van artikel 1 EVRM met betrekking tot de procedures die werden ingesteld op zijn nationaal grondgebied.

Er kan uitzonderlijk door de Belgische overheid een humanitair visum afgegeven worden aan personen in het buitenland, met het oog op een verzoek om asiel in België. Dit gebeurt discretionair op grond van art 9 Verblijfswet en betreft steeds een verblijf van meer dan 90 dagen (lang verblijf). Het gaat om visa type D op basis van artikel 9 Verblijfswet. Bij gebrek aan wettelijk bepaalde voorwaarden is de uitkomst van dergelijke aanvragen voor een humanitair visum erg onzeker.

Op 7 maart 2017 oordeelde het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ) in arrest nr. C-638/16 dat visumaanvragen met beperkte territoriale geldigheid op grond van humanitaire redenen waarbij de aanvrager de bedoeling heeft bij aankomst in de lidstaat een asielaanvraag in te dienen, niet onder de Visumcode vallen. Onder de Visumcode en het Handvest zijn de lidstaten van de Europese Unie dan ook niet verplicht een ‘humanitair’ visum af te geven. Reden daarvoor is dat dergelijke aanvragen een verblijf van meer dan 90 dagen beogen en die vallen volgens het Hof onder het nationale recht.

Uit een onderzoek over humanitaire visa van Myria uit 2017 en 2019 blijkt dat DVZ voor het HvJ-arrest van 7 maart 2017 in beperkte mate ‘humanitaire’ visa kort verblijf afleverde met beperkte territoriale geldigheid, bijvoorbeeld aan:

• personen in zorgwekkende medische of humanitaire omstandigheden;
• personen die door de Belgische overheid werden uitgekozen om in België een asielaanvraag in te dienen;
• personen die geselecteerd zijn in het kader van een hervestigingsprogramma;
• asielzoekers die naar België kwamen in het kader van een uitzonderlijke reddingsoperatie van de toenmalige staatssecretaris voor asiel en migratie;
• familieleden die niet voldeden aan de voorwaarden voor gezinshereniging;

Sinds het HvJ-arrest van 7 maart 2017 worden enkel 'humanitaire' visa lang verblijf toegekend aan personen die te kennen geven asiel te willen aanvragen in België.

• EHRM, nr.3599/18 van 5 mei 2020
• Nieuwsbericht ‘Visumcode verplicht niet om humanitair visum met oog op asiel af te leveren’ over het HvJ-arrest van 7 maart 2017.
• Nieuwsbericht ‘DVZ veroordeeld tot afgifte humanitair visum type C aan Syrisch gezin’ over voorafgaande rechtspraak in de Syrische zaak en met linken naar andere rechtspraak.
• Onderzoek van Myria over de cijfers en rechten met betrekking tot humanitaire visa (2017)