Grondwettelijk Hof vernietigt maximumtermijn acht maanden vasthouding voor Unieburgers en familieleden
Het Grondwettelijk Hof (GwH) vernietigt in arrest 187/2021 van 23 december 2021 de bepaling in artikel 44septies Verblijfswet (Vw) die toelaat Unieburgers en hun familieleden die omwille van openbare orde of nationale veiligheid het land moeten verlaten, tot acht maanden vast te houden ter uitvoering van een verwijderingsmaatregel. Het Hof bevestigt dat preventieve maatregelen om het risico op onderduiken tijdens de uitvoering van het terugkeerbesluit te vermijden, op zich niet in strijd zijn met de Grondwet en het Unierecht. Het legt wel enkele voorwaarden op.
Aanleiding
In het kader van de strijd tegen terrorisme en radicalisering voerde de wet van 24 februari 2017 tot wijziging van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, met het doel de bescherming van de openbare orde en de nationale veiligheid te versterken een groot aantal wijzigingen in de Verblijfswet in. Een aantal verenigingen hebben bij het GwH beroepen tot vernietiging ingesteld tegen verschillende bepalingen van deze wet. Het GwH beslechtte de meeste middelen in arrest nr. 112/2019.
De wet voerde onder meer terugkeerbepalingen in voor Unieburgers en hun familieleden. Deze regels waren geïnspireerd op de Terugkeerrichtlijn, die van toepassing is op derdelanders. De verenigingen formuleerden grieven tegen de preventieve maatregelen en de maximum termijn van acht maanden vasthouding. Alvorens hierover te oordelen stelde het GwH een prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie (HvJ): zijn deze maatregelen verenigbaar met het Unierecht? Het HvJ antwoordde in arrest C-178/19 van 22 juni 2021.
Beslissing van het Grondwettelijk Hof
Vernietiging maximumtermijn acht maanden
Het bestreden artikel 44septies Vw maakt het mogelijk om Unieburgers en hun familieleden die omwille van openbare orde of nationale veiligheid het land moeten verlaten, tot acht maanden vast te houden om de uitvoering van de verwijderingsmaatregel te waarborgen.
Het HvJ stelt dat Unieburgers en hun familieleden, die onder de Burgerschapsrichtlijn vallen, zich op vlak van terugkeer niet in een vergelijkbare situatie bevinden als derdelanders tegen wie op grond van de Terugkeerrichtlijn een terugkeerbesluit loopt.
Wat betreft begunstigden van de Burgerschapsrichtlijn:
- Het is eenvoudiger om hun identiteit te bepalen en om de terugkeer te organiseren (B.4.2 punt 66, 67 en 68).
- Lidstaten zijn door het Europese loyaliteitsprincipe gebonden om samen te werken (B.4.2 punt 66).
- Bovendien bepaalt artikel 27, lid 4 van de Burgerschapsrichtlijn dat de lidstaat die het paspoort of de identiteitskaart heeft afgegeven, de houder die om redenen van openbare orde of openbare veiligheid uit een andere lidstaat is verwijderd, zonder formaliteit moet toelaten op zijn grondgebied, zelfs indien het document is vervallen of de nationaliteit van de houder wordt betwist (B.4.2 punt 69)
Wat betreft derdelanders onder de Terugkeerrichtlijn:
- Volgens de Terugkeerrichtlijn mag een vasthouding met oog op verwijdering van een derdelander slechts langer dan zes maanden duren als de repatriëring meer tijd vergt omdat de derdelander niet meewerkt of de nodige documentatie uit derde landen uitblijft (dus door praktische moeilijkheden om de noodzakelijke documenten uit derde landen te verkrijgen: B.4.2 punt 70 en 71).
Conclusie van het HvJ: het is niet gerechtvaardigd om deze twee categorieën die zich niet in een vergelijkbare situatie bevinden, gelijk te behandelen wat betreft de maximumduur van detentie. Voor wie onder de Burgerschapsrichtlijn valt, gaat de maximumduur van acht maanden verder dan wat nodig is voor het nagestreefde doel.
Voorwaarden voor preventieve maatregelen
De bestreden artikelen 44quater, 44quinquies en 44sexies Vw maken het mogelijk om Unieburgers en hun familieleden die het land moeten verlaten, preventieve maatregelen op te leggen om het risico op onderduiken te vermijden. Een Koninklijk Besluit moet de concrete maatregelen nog bepalen.
Volgens het GwH stelt het HvJ dat het Unierecht zich niet verzet tegen een nationale regelgeving die terugkeerregels oplegt aan Unieburgers en hun familieleden die identiek zijn aan de regels die van toepassing zijn op derdelanders en die de vrijheid van verkeer en van verblijf van deze personen beperken op voorwaarde dat die regels zelf in overeenstemming zijn met het Unierecht (B.7.1).
In navolging van het antwoord van het HvJ stelt het GwH dat de preventieve maatregelen die nog bepaald moeten worden in een Koninklijk besluit:
- niet minder gunstig mogen zijn dan die voor derdelanders (B.7.2);
- de algemene beginselen in artikel 27 van de Burgerschapsrichtlijn moeten respecteren (in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel, uitsluitend gebaseerd zijn op het gedrag van betrokkene, bij redenen van openbare orde of nationale veiligheid moet er een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving zijn, …) (B.8.1 en B.8.2);
- ook kunnen opgelegd worden bij een terugkeerbesluit dat niet is gemotiveerd door redenen van openbare orde of nationale veiligheid (B.9.1 en B.9.2);
- geen vrijheidsberoving mogen zijn (B.12);
- de Unieburger moet toelaten om gedurende de termijn die hem is opgelegd om het land te verlaten, het land te verlaten en er eventueel naar kunnen terugkeren teneinde zijn terugkeer naar zijn land van herkomst te kunnen regelen (B.10.2);
- rekening moeten houden met het hoger belang van het kind. Volgens artikel 22bis, vierde lid van de Grondwet moet de overheid altijd het belang van kinderen in aanmerking nemen, ook als de wet dit niet expliciet stelt (B.14 en B.15.1).
Conclusie van het GwH
In artikel 44septies, § 1, laatste lid, van de Verblijfswet, ingevoegd bij artikel 31 van de wet van 24 februari 2017, wordt de volgende zin vernietigd: "In de gevallen waarin dit noodzakelijk is voor de bescherming van de openbare orde of de nationale veiligheid, kan de vasthouding telkens met een maand worden verlengd, evenwel zonder dat de totale duur van de vasthouding meer dan acht maanden mag bedragen". Concreet betekent dit dat de maximumtermijn wordt teruggebracht tot 5 maanden zoals bepaald in artikel 44septies, §1 laatste lid, eerste zin Verblijfswet.