Hof van Justitie verduidelijkt draagwijdte van hoorrecht bij terugkeerbesluit

In een arrest van 11 december 2014 benadrukt het Hof van Justitie dat een onwettig verblijvende derdelander het recht heeft om gehoord te worden vooraleer een EU-lidstaat een terugkeerbesluit aflevert. Het Hof verduidelijkt ook de draagwijdte van dit hoorrecht. Het Hof deed uitspraak na een prejudiciële vraag van een Franse rechtbank.

Het is niet duidelijk of en hoe dit hoorrecht in België gerespecteerd wordt. De Raad voor Vreemdelingenbetwistingen schorste recent enkele uitwijzingsbevelen wegens schending van het hoorrecht (bijv. RvV 5 en 26 september 2014).

Het Hof van Justitie legt de lat als volgt:

  • Vooraleer de overheid een terugkeerbesluit aflevert aan een derdelander, moet de betrokkene tijdens een gehoor zijn standpunt kunnen weergeven over:
    • de wettigheid van zijn verblijf,
    • de eventuele toepassing van de uitzonderingen op het uitvaardigen van een terugkeerbesluit,
    • en de modaliteiten van zijn terugkeer (vrijwillige of gedwongen terugkeer en de periode voor vrijwillige terugkeer).
  • De overheid moet betrokkene niet op voorhand op de hoogte brengen van zijn voornemen en van zijn informatie, tenzij als betrokkene daarop alleen kan antwoorden door zelf naspeuringen te doen of eigen bewijzen te verzamelen. In ieder geval moet de betrokkene de kans krijgen om gehoord te worden over bovenstaande elementen.
  • De betrokkene heeft het recht zich (op eigen kosten) te laten bijstaan door een advocaat tijdens het gehoor dat voorafgaat aan de uitvaardiging van een terugkeerbesluit, maar dat mag de terugkeer niet ondermijnen.
  • Er is geen minimumduur voor het gehoor, maar de betrokkene moet voldoende gehoord kunnen worden over de wettigheid van zijn verblijf en zijn persoonlijke situatie.

Feiten

Na een periode van wettig verblijf als student in Frankrijk, belandde een Algerijnse man eind 2012 in onwettig verblijf.

Ter gelegenheid van een aanvraag om te worden geregistreerd als zelfstandige werd hij uitgenodigd door de politie voor een gesprek over zijn aanvraag, de omstandigheden van zijn aankomst in Frankrijk, zijn verblijf als student, zijn familiale situatie en zijn mogelijk vertrek uit Frankrijk.

Op dezelfde dag leverde de Franse overheid een terugkeerbesluit af met een termijn voor vrijwillig vertrek van 30 dagen.

Betrokkene stelde beroep in tegen het terugkeerbesluit, onder meer omdat:

  • hij niet de gelegenheid had gekregen de informatie waarop de overheid het terugkeerbesluit baseerde voor het gehoor te bestuderen,
  • hij geen reflectieperiode had gekregen voor het gehoor,
  • het gehoor veel te kort had geduurd,
  • hij geen rechtsbijstand had gekregen tijdens het gehoor.

Daarop vroeg de Franse beroepsinstantie het Hof van Justitie de draagwijdte van het recht om gehoord te worden te verduidelijken.

Hoorrecht in het algemeen

Het Hof van Justitie stelt dat het recht om in elke procedure gehoord te worden, volgt uit:

  • haar eigen vaste rechtspraak: de eerbiediging van de rechten van de verdediging is een fundamenteel principe van het EU-recht, waarvan het recht om in elke procedure te worden gehoord integraal deel uitmaakt (Kamino International Logistics C-129/13, Mukarubega C-166/13).
  • artikelen 47 en 48 van het Handvest van de grondrechten van de EU: de EU-lidstaten moeten de rechten van verdediging en het recht op een eerlijk proces in het kader van een gerechtelijke procedure respecteren.
  • artikel 41 Handvest: de instellingen, organen en instanties van de EU moeten het recht op behoorlijk bestuur waarborgen, waaronder het recht te worden gehoord voordat een individuele maatregel wordt genomen die nadelig is voor de betrokkene.

Volgens het Hof heeft het hoorrecht tot doel:

  • de betrokkene in staat te stellen zijn standpunt en opmerkingen kenbaar te maken in het kader van een administratieve procedure en voordat een besluit genomen wordt dat zijn belangen op nadelige wijze kan beïnvloeden (M. C-277/11, Mukarubega C-166/13), eventuele vergissingen te corrigeren of persoonlijke omstandigheden aan te voeren die ervoor pleiten dat het besluit genomen wordt, niet genomen wordt of dat in een bepaalde zin besloten wordt.
  • de overheid in staat te stellen naar behoren rekening te houden met alle relevante elementen (Sopropé C-349/07, Mukarubega C-166/13) en kennis te nemen van de opmerkingen van de betrokkene door alle relevante gegevens van het geval zorgvuldig te onderzoeken en het besluit omstandig te motiveren (Technische Universität C-269/90, Sopropé C-349/07).

Het Hof stelt dat het hoorrecht gerespecteerd moet worden, ook al voorziet de toepasselijke wetgeving er niet uitdrukkelijk in (Sopropé C-349/07, M. C-277/11, G. en R. C-383/13). De EU-lidstaten moeten de rechten van verdediging respecteren wanneer zij maatregelen nemen die binnen de werkingssfeer van het EU-recht vallen (G. en R. C-383/13).

Bij afwezigheid van EU-regels kan het nationale recht regelen onder welke voorwaarden de rechten van verdediging van onwettig verblijvende derdelanders moeten worden gewaarborgd, en ook welke gevolgen een schending van die rechten heeft (Mukarubega C-166/13).Maar het EU-recht stelt wel enkele basisvoorwaarden:

  • de vastgestelde maatregelen moeten dezelfde draagwijdte hebben als die voor particulieren in vergelijkbare nationaalrechtelijke situaties; en
  • de uitoefening van de door de rechtsorde van de EU verleende rechten van verdediging mogen in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk worden gemaakt. Bij de vaststelling van procedurevoorschriften moeten de lidstaten de rechten van verdediging eerbiedigen en waarborgen.

De eerbiediging van de rechten van de verdediging is niet absoluut (Alassini C-317/08, Texdata Software C-418/11). Beperkingen op de rechten van de verdediging zijn mogelijk mits:

  • deze werkelijk beantwoorden aan de doeleinden van algemeen belang die met de betrokken maatregel worden nagestreefd, en
  • het nagestreefde doel geen onevenredige en onduldbare ingreep impliceert waardoor de gewaarborgde rechten in hun kern worden aangetast.

Waarborgen rechten van verdediging in Terugkeerichtlijn

De EU-lidstaten moeten een terugkeerbesluit uitvaardigen zodra is vastgesteld dat het verblijf onwettig is, tenzij een uitzondering van toepassing is (artikel 6 Terugkeerrichtlijn).

Ze moeten bij het uitvaardigen van een terugkeerbesluit rekening houden met het belang van het kind, het familie- en gezinsleven en de gezondheidstoestand van de betrokken derdelander en het non-refoulementbeginsel eerbiedigen (artikel 5 Terugkeerrichtlijn).

De EU-lidstaten moeten, in het geval van een vrijwillig vertrek, in een passende termijn voorzien van zeven tot dertig dagen om het nationale grondgebied te verlaten. Ze verlengen deze termijn zo nodig met een passende periode, rekening houdend met de specifieke omstandigheden van het individuele geval, zoals de verblijfsduur, het feit dat er schoolgaande kinderen zijn, het bestaan van andere gezins- en sociale banden (artikel 7 Terugkeerrichtlijn).

De EU-lidstaten moeten de betrokkene in staat stellen zijn beroepsrecht tegen een terugkeerbesluit naar behoren uit te oefenen. Terugkeerbesluiten moeten daarom volgens artikelen 12 en 13 Terugkeerrichtlijn:

  • schriftelijk uitgevaardigd worden;
  • de feitelijke en de rechtsgronden vermelden alsook informatie over de rechtsmiddelen die openstaan;
  • wat de belangrijkste onderdelen betreft schriftelijk of mondeling vertaald worden.

Draagwijdte van het hoorrecht bij terugkeerbesluit

De Terugkeerrichtlijn specifieert niets over het hoorrecht bij een terugkeerbesluit.

Het Hof van Justitie benadrukt dat het hoorrecht ook geldt bij een terugkeerbesluit (zie hierboven). Het Hof verduidelijkt wat dit recht om gehoord te worden inhoudt bij een terugkeerbesluit:

De wijze waarop een onwettig verblijvende derdelander zijn recht om te worden gehoord moet kunnen uitoefenen voordat een terugkeerbesluit wordt uitgevaardigd, moet worden beoordeeld in het licht van het doel van de Terugkeerrichtlijn, namelijk de doeltreffende terugkeer van onwettig verblijvende derdelanders naar hun herkomstland (Achughbabian C-329/11).

Het recht om gehoord te worden voordat een terugkeerbesluit wordt uitgevaardigd moet de overheid in staat stellen alle gegevens te verzamelen om met volledige kennis van zaken tot een beslissing te komen en deze beslissing afdoende te motiveren.

Het hoorrecht bestaat er volgens het Hof uit dat de betrokkene zijn standpunt moet kunnen weergeven over:

  • de wettigheid van zijn verblijf,
  • de eventuele toepassing van de uitzonderingen, en
  • de modaliteiten van zijn terugkeer (periode die wordt toegekend voor vrijwillige terugkeer en de aard van terugkeer (vrijwillig of gedwongen)

De lidstaten zijn niet verplicht de betrokkene:

  • voorafgaandelijk op de hoogte brengen van het voornemen om een terugkeerbesluit uit te vaardigen,
  • toegang te verlenen tot de informatie waarop het terugkeerbesluit gebaseerd zal worden, of
  • een periode van bedenktijd te geven voor zijn bedenkingen.

Het volstaat dat de betrokkene de gelegenheid krijgt zijn standpunt kenbaar te maken over de onwettigheid van zijn verblijf en de redenen die het niet uitvaardigen van een terugkeerbesluit zouden rechtvaardigen.

Er moet een uitzondering toegekend worden in geval de betrokkene redelijkerwijs niet kan vermoeden welk bewijs men tegen hem heeft of waarop hij enkel kan antwoorden na eerst bepaalde naspeuringen te hebben gedaan of bewijsstukken te hebben verzameld.

Rechtshulp tijdens het gehoor

De Terugkeerrichtlijn voorziet enkel een recht op juridische bijstand na de vaststelling van een terugkeerbesluit, in het kader van een beroepsprocedure tegen een terugkeerbesluit. In bepaalde omstandigheden moet op verzoek van de betrokkene gratis juridische bijstand verleend worden (artikel 13 Terugkeerrichtlijn).

De betrokkene kan volgens het Hof echter steeds op eigen kosten beroep doen op juridische bijstand wanneer hij gehoord wordt, op voorwaarde dat de uitoefening van dat recht het goede verloop van de terugkeerprocedure niet ondermijnt en de doeltreffende tenuitvoerlegging van de terugkeerrichtlijn niet in gevaar brengt.

Duur van het gehoor

De duur van het gehoor heeft geen invloed op de eerbiediging van het recht om te worden gehoord, op voorwaarde dat de betrokkene de gelegenheid heeft gehad voldoende gehoord te worden over de wettigheid van zijn verblijf en zijn persoonlijke situatie.