13 december 2021

Op 14 oktober 2021 beslist het hof van beroep van Gent in arrest nr. 2020/FA/311 om een inburgeringsattest waaruit blijkt dat taalniveau A1 behaald is, niet te aanvaarden als bewijs van talenkennis in het kader van een nationaliteitsaanvraag.

Op 17 september 2019 legt de betrokkene een nationaliteitsverklaring af op basis van artikel 12bis, §1, 5° van het Wetboek van de Belgische nationaliteit (WBN) voor de ambtenaar van de burgerlijke stand in Gent. Op 14 januari 2020 geeft het openbaar ministerie een negatief advies. De talenkennis zou niet bewezen zijn, en de grondvoorwaarden zijn dus niet vervuld.

De betrokkene gaat in beroep. De eerste rechter verklaart het negatieve advies van het openbaar ministerie ongegrond en willigt de nationaliteitsverklaring in. Hij meent dat het inburgeringsattest wél een bewijs van voldoende talenkennis voor de Belgische nationaliteit is. Tegen deze uitspraak gaat het openbaar ministerie in beroep.

Voorafgaand: enkele wettelijke bepalingen

Wat zegt het Wetboek van de Belgische nationaliteit?

Artikel 1, §2, 5° WBN bepaalt wat bewijs van talenkennis inhoudt: kennis van één van de drie landstalen van minimaal het niveau A2 van het Europees Referentiekader voor Talen (ERK). Datzelfde artikel bepaalt dat de bewijsmogelijkheden van die talenkennis limitatief worden opgesomd bij koninklijk besluit (KB).

Wat zegt het KB?

Artikel 1 van het KB van 14 januari 2013 somt acht mogelijke bewijzen van talenkennis op, onder andere: “een document waaruit blijkt dat het inburgeringstraject, het onthaaltraject of het integratieparcours waarin wordt voorzien door de bevoegde overheid van de hoofdverblijfplaats van de betrokkene op het tijdstip dat hij dit aanvat, met succes gevolgd werd” (artikel 1, 4° KB 14 januari 2013).

Daarnaast zijn onder meer het bewijs van vijf jaar onafgebroken werk (ook al spreekt de betrokkene bijvoorbeeld alleen Engels op de werkvloer) en het bewijs van het gevolgd hebben van een erkende beroepsopleiding van minimum 400 uur, bewijzen van talenkennis.

Wat zegt het Vlaams inburgeringsdecreet?

Volgens het Vlaams inburgeringsdecreet van 7 juni 2013 wordt een inburgeringsattest enkel afgeleverd als het vormingsprogramma, dat in het inburgeringscontract en op maat bepaald werd, met succes gevolgd werd (artikel 2, 2° en artikel 33 van het Vlaams inburgeringsdecreet van 7 juni 2013).

Elk inburgeringsattest, ongeacht wanneer het werd afgeleverd en ongeacht wat er op staat, bewijst dus ’dat het inburgeringstraject met succes gevolgd werd’, en voldoet zo aan de definitie van artikel 1 van het KB van 14 januari 2013.

Beslissing hof van beroep

Het hof volgt de eerste rechter die stelt dat de wetgever voor een documentair systeem heeft gekozen. Dat wil zeggen dat de talenkennis bewezen is van zodra één van de acht mogelijke bewijzen is voorgelegd, zonder dat die talenkennis nog getest kan worden in de praktijk.

De betrokkene legt een document voor waaruit blijkt dat 'het inburgeringstraject met succes gevolgd werd', maar waar op staat dat zij niveau A1 behaalde, en dus niet A2. Het hof meent dat dit niet in overeenstemming is met artikel 1, §2, 5° WBN dat talenkennis van niveau A2 vereist, weliswaar via één van de acht bewijsmogelijkheden van artikel 1 van het KB 14 januari 2013. Volgens het hof kan het KB, waarin staat dat het bewijs van het met succes gevolgd hebben van het inburgeringstraject een bewijs van talenkennis is, geen afbreuk doen aan de vereiste van de wet.

Het hof verwijst ook naar het verslag aan de Koning bij het KB dat stelt dat bewijzen van onthaal- en integratietrajecten als bewijs van talenkennis aanvaard moeten worden als zij niveau A2 respecteren.

Het hof komt zo tot de conclusie dat een inburgeringsattest waarop expliciet niveau A1 vermeld is, niet in overeenstemming is met het Wetboek van de Belgische nationaliteit en met het Verslag aan de Koning bij het KB van 14 januari 2013, en aanvaardt het niet als bewijs van talenkennis.

Kritische bedenkingen

- De rechter stelt in het arrest dat de voorgelegde deelcertificaten van gevolgde taalopleiding wijzen op ‘richtinggraad 1’ (sic). Het ‘overzicht van de (deel-) certificaten Nederlands’ (zie bij ‘meer info’) biedt een overzicht van de verschillende benamingen, onderverdelingen en deelcertificaten die in het kader van lessen Nederlands als tweede taal worden uitgereikt.

Richtgraad 1 omvat zowel niveau 1.1 (wat overeenkomt met niveau A1 volgens het ERK) als niveau 1.2 (wat overeenkomt met niveau A2 volgens het ERK). Indien dus een attest van het behalen van richtgraad 1 werd voorgelegd, dan is dit wel een bewijs dat niveau A2 behaald werd.

- Volgens het Vlaams inburgeringsdecreet wordt inburgering op maat van de inburgeraar aangeboden en wordt een inburgeringsattest enkel afgeleverd aan de persoon die de doelstellingen van het op maat bepaalde vormingsprogramma behaald heeft (artikel 2, 2° en artikel 33 van het inburgeringsdecreet van 7 juni 2013, ook bevestigd door het Agentschap Binnenlands bestuur). Daarom bewijst élk inburgeringsattest dat 'het inburgeringstraject met succes gevolgd werd' en voldoet élk inburgeringsattest dus aan die definitie in het KB van 14 januari 2013.

Daarnaast valt op te merken dat de voorwaarden van inburgering, en ook de lay-out van de attesten, in de loop van de tijd zijn gewijzigd (zie het historisch overzicht bij ‘meer info’). Op de huidige inburgeringsattesten staan de verschillende onderdelen, zoals maatschappelijke oriëntatie en Nederlands, niet meer vermeld. Toch kunnen we er op basis van het inburgeringsdecreet van uitgaan dat het inburgeringsattest maar is afgeleverd als het vormingsprogramma met succes gevolgd werd, en voldoet het document naar onze mening dus aan de definitie van artikel 1 van het KB van 14 januari 2013, ongeacht wat er precies op staat.

- Het hof volgt de rechtbank van eerste aanleg in haar standpunt dat de wetgever voor een documentair systeem gekozen heeft: zodra één van de acht bewijsmogelijkheden voorligt, is de talenkennis bewezen, zonder dat er verder getest mag worden wat het taalniveau in de praktijk is. Ook het bewijs van vijf jaar onafgebroken werk of het bewijs van het gevolgd hebben van een erkende beroepsopleiding van minimum 400 uur zijn een bewijs van talenkennis, ongeacht of de betrokkene effectief één van de drie landstalen beheerst op een niveau van minimum A2 ERK.

Als het documentair systeem gevolgd wordt, moet elk document dat overeenstemt met één van de acht opgesomde bewijsmogelijkheden in artikel 1 KB 14 januari 2013 als bewijs van talenkennis aanvaard worden. Elk inburgeringsattest is een bewijs dat 'het inburgeringstraject met succes gevolgd werd' en zou dus aanvaard moeten worden als bewijs van talenkennis, zonder dat verder onderzocht moet worden welk specifiek vormingsprogramma volgens het Vlaams inburgeringsdecreet op maat van de inburgeraar bepaald is.

Het hof beroept zich op het verslag aan de Koning bij het KB van 14 januari 2013 dat stelt dat bewijzen van inburgering maar aanvaard worden voor zover niveau A2 gerespecteerd wordt. Deze extra voorwaarde staat niet in artikel 1 van het KB zelf. Aangezien artikel 1, 1° van het KB duidelijk is, behoeft het geen interpretatie en is het dus niet nodig om in het Verslag aan de Koning een interpretatie te zoeken. Uit dat Verslag aan de Koning blijkt wel dat het de bedoeling van de wetgever was om inburgeringsattesten enkel te aanvaarden voor zover zij het A2-niveau respecteren, maar in de tekst van artikel 1 van het KB van 14 januari 2013 is deze voorwaarde niet opgenomen.

- Zelfs als een voorwaarde zoals die van het Verslag aan de Koning zou worden gevolgd, dan is nog de vraag wat die voorwaarde betekent. Sinds 1 september 2014 biedt het Vlaamse inburgeringstraject taallessen tot A2-niveau aan. Voor oudere inburgeringstrajecten werd slechts A1-niveau aangeboden. De voor de hand liggende conclusie is dat alle inburgeringstrajecten sinds 1 september 2014 het taalniveau zoals vereist door het Wetboek Belgische Nationaliteit respecteren.

- Een specifieke categorie van inburgeraars waar zich toch een bijzondere vraag stelt, zijn de analfabete inburgeraars. Voor hen vereist inburgering enkel het mondelinge A2-niveau en niet het schriftelijke A2-niveau.

- Het departement Onderwijs van de Vlaamse overheid voorziet voor de analfabete inburgeraars slechts lessen Nederlands tot niveau A2 juist omdat geoordeeld wordt dat het voor deze doelgroep nagenoeg onmogelijk is om dat niveau schriftelijk te halen.

- Ook het inburgeringsdecreet vereist voor hen dus een iets lager niveau dan het volledige niveau A2.

- Het niet aanvaarden van het inburgeringsattest als bewijs van talenkennis zorgt er de facto voor dat zij heel moeilijk Belg kunnen worden. Het behalen van het volledige taalniveau A2 is nagenoeg onmogelijk en ook de andere bewijsmogelijkheden van talenkennis, zoals vijf jaar onafgebroken werken, bieden in de praktijk zelden een oplossing. Maar hun inburgeringsattest bewijst dus wel niveau A2 mondeling en voldoet aan de definitie ‘het met succes gevolgd hebben van het inburgeringstraject’: respecteert dat dan niet de nationaliteitswetgeving?

- De nationaliteitswetgeving kan niet opleggen dat het inburgeringsattest expliciet het bereikte taalniveau moet vermelden; wat er op het attest staat is een Vlaamse bevoegdheid. Sinds juni 2019 wordt het taalniveau niet meer vermeld op de inburgeringsattesten. Het kan niet de bedoeling zijn dat deze attesten niet meer zouden volstaan voor de Belgische nationaliteit. Deze attesten worden immers enkel afgeleverd als het inburgeringstraject (waarin onder andere taallessen tot A2-niveau worden aangeboden) 'met succes gevolgd werd'.