HvJ: betekening op adres CGVS en beroepstermijn van tien dagen tegen niet-ontvankelijkheid volgend asielverzoek zijn soms conform Procedurerichtlijn
In het arrest C-651/19 van 9 september 2020 oordeelt het Hof van Justitie (HvJ) dat de betekening van beslissingen aan de hoofdzetel van het Commissariaat-Generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen (CGVS) in geval de verzoeker geen woonplaats kiest, en de verkorte beroepstermijn van tien dagen tegen de niet-ontvankelijkheid van een volgend verzoek om internationale bescherming (IB) in principe niet strijdig zijn met de Procedurerichtlijn.
Dit op voorwaarde dat de verzoekers ervan op de hoogte zijn dat, als zij geen woonplaats kiezen, de betekening van beslissingen en oproepingen op de hoofdzetel van het CGVS gebeurt en dat zij er een vlotte toegang hebben om de post in ontvangst te nemen. Ook moeten ze binnen de beroepstermijn daadwerkelijke toegang hebben tot de procedurele waarborgen, zoals vertegenwoordiging door een advocaat. Tot slot laat het HvJ het aan de verwijzende rechter (de RvS) over om na te gaan of het gelijkwaardigheidsbeginsel is geëerbiedigd door deze procedureregels.
Feiten en achtergrond
De verzoeker dient een tweede verzoek om IB (volgend verzoek) in, maar dit wordt op 18 mei 2018 niet-ontvankelijk verklaard door het CGVS. Omdat hij geen woonplaats koos, wordt deze beslissing per aangetekende zending naar de hoofdzetel van het CGVS gestuurd op 22 mei 2018, in overeenstemming met artikel 51/2 van de Verblijfswet (Vw).
Volgens artikel 39/57 Vw geldt een verkorte beroepstermijn van tien kalenderdagen (inclusief weekend- en feestdagen) tegen beslissingen van niet-ontvankelijkheid van een volgend verzoek. Deze termijn gaat in op de derde werkdag na overhandiging van de brief aan de post, in dit geval op 25 mei 2018. Wanneer de vervaldag in een weekend of op een feestdag valt, schuift deze op naar de eerstvolgende werkdag. De beroepstermijn eindigt dus op 4 juni 2018. De verzoeker neemt pas op 30 mei kennis van de beslissing en dient op 7 juni 2018 beroep in bij de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (RvV). De RvV verwerpt het beroep omdat het niet tijdig ingesteld is. De verzoeker stelt een cassatieberoep in bij de Raad van State (RvS).
De RvS stelt de prejudiciële vraag aan het HvJ of de verkorte beroepstermijn en de regeling van kennisgeving bij het CGVS in overeenstemming zijn met artikel 46 van de Procedurerichtlijn en artikel 47 van het Europees Handvest. Deze verplichten de lidstaten een daadwerkelijk rechtsmiddel te verzekeren en ervoor te zorgen dat er een redelijke termijn is om het rechtsmiddel aan te wenden.
Kennisgeving aan CGVS bij gebrek aan woonplaatskeuze
De betekening van een beslissing is essentieel om een daadwerkelijk rechtsmiddel te verzekeren. De Procedurerichtlijn bepaalt dat de lidstaten beslissingen, en de beroepsmogelijkheden die ertegen open staan, schriftelijk moeten communiceren. De lidstaten mogen de verzoekers opleggen om een woonplaats te kiezen, maar de richtlijn bepaalt niet wat er moet gebeuren als de verzoekers dat niet doen.
In lijn met vaste rechtspraak is het bij gebrek aan regelgeving op Europees niveau aan de lidstaten zelf om procedureregels vast te stellen. Deze procedureregels moeten het gelijkwaardigheids- en het doeltreffendheidsbeginsel respecteren.
Gelijkwaardigheidsbeginsel
De procedureregels mogen niet ongunstiger zijn voor vorderingen gebaseerd op het Unierecht dan voor die gebaseerd op nationaal recht. Volgens de verzoeker bestaan er geen vergelijkbare regels buiten het asielrecht. Het Hof oordeelt dat het aan de nationale rechter is om de vergelijkbaarheid van de verschillende procedures na te gaan en, in geval van vergelijkbaarheid, de gelijkwaardigheid van de procedureregels te beoordelen.
Doeltreffendheidsbeginsel
Dit houdt in dat de procedureregels de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten niet onmogelijk of uiterst moeilijk mag maken. De Belgische kennisgevingsregeling kan gerechtvaardigd zijn door rechtszekerheid en een vlot verloop van de procedure. Wanneer er geen alternatief is voor de woonplaatskeuze zou een kennisgeving niet mogelijk zijn, de beslissing nooit gevolgen sorteren en nooit definitief worden. Deze regeling komt ook ten goede aan verzoekers die geen vaste woonplaats kunnen geven, omdat ze zo toch op een veilige manier toegang hebben tot hun correspondentie.
De verkorte beroepstermijn tegen beslissingen van niet-ontvankelijkheid
Ook hier geldt het principe van de procedurele autonomie van de lidstaten en moet de regeling dus voldoen aan het gelijkwaardigheidsbeginsel en het doeltreffendheidsbeginsel.
Gelijkwaardigheidsbeginsel
Volgens de verzoeker is de verkorte beroepstermijn in strijd met het gelijkwaardigheidsbeginsel, omdat voor beroepen tot nietigverklaring van bestuurlijke beslissingen met individuele strekking buiten het vreemdelingenrecht een beroepstermijn van zestig dagen geldt, en voor de arbeidsrechtbank bevoegd omtrent de opvang van asielzoekers een termijn van drie maanden.
Het HvJ oordeelt dat het aan de verwijzende rechter is om te bepalen of de beroepstermijn het gelijkwaardigheidsbeginsel respecteert, zowel wat betreft de duur van tien dagen, als het feit dat ook weekend- en feestdagen inbegrepen zijn.
Doeltreffendheidsbeginsel
Een verkorte beroepstermijn is in overeenstemming met de doelstelling – vervat in de Procedurerichtlijn - om verzoeken om IB snel te behandelen, wat zowel in het belang van de lidstaten als de verzoekers is. De kortere procedure voor personen waarvan het volgende verzoek niet-ontvankelijk is, biedt ook meer ruimte voor een efficiënte behandeling van de verzoeken die wel gegrond zijn. Een beroepstermijn van tien kalenderdagen kan dus gerechtvaardigd zijn met het oog op een vlotte behandeling van verzoeken om IB en de rechtszekerheid.
De termijn moet wel voldoende zijn om een beroep voor te bereiden en in te dienen. Een volgend verzoek impliceert dat een eerder verzoek ten gronde beoordeeld is en dat daartegen ook een beroepsmogelijkheid openstond. Een beroepsprocedure tegen de niet-ontvankelijkheid van een volgend verzoek beperkt zich tot het uiteenzetten van de redenen waarom er volgens de verzoeker wel nieuwe elementen zijn die de kans aanzienlijk groter maken dat hij in aanmerking komt voor internationale bescherming. Gezien de beperkte complexiteit volstaat de termijn.
Dit op voorwaarde dat de procedurele rechten gewaarborgd zijn, zoals de toegang tot kosteloze rechtsbijstand en vertegenwoordiging. De advocaat moet ook toegang hebben tot het dossier. Dit moet de verwijzende rechter in dit geval nagaan. Het HvJ merkt alvast op dat de beroepstermijn op de derde werkdag na verzending ingaat en verlengd wordt indien ze eindigt op een feestdag of in het weekend.
Conclusie
Een beroepstermijn van tien kalenderdagen tegen beslissingen van niet-ontvankelijkheid van een volgend verzoek, schendt artikel 46 van de Procedurerichtlijn in principe niet. Ook niet indien de verzoeker geen woonplaats gekozen heeft en de beslissing naar het CGVS wordt gestuurd. Op voorwaarde dat:
- de verzoeker op de hoogte is van deze regeling
- het niet onmogelijk of heel moeilijk wordt gemaakt voor de verzoeker om toegang te krijgen tot het CGVS en de correspondentie in ontvangst te nemen
- de procedurele waarborgen binnen de beroepstermijn gegarandeerd zijn
- het gelijkwaardigheidsbeginsel is gerespecteerd
Het is aan de verwijzende rechter om na te gaan of de nationale regeling aan deze voorwaarden voldoet.