HvJ: gezinslid derdelander niet altijd verplicht aanvraag gezinshereniging persoonlijk in te dienen bij Belgische diplomatieke post

Laatst gewijzigdop 13 juli 2023

Richtlijn 2003/86/EG (Gezinsherenigingsrichtlijn) laat niet toe dat België in alle gevallen eist dat een gezinslid van een derdelander zich persoonlijk aanbiedt bij de bevoegde diplomatieke of consulaire post in het buitenland om gezinshereniging aan te vragen. In situaties waarin het onmogelijk of bijzonder moeilijk is voor het gezinslid om zich te verplaatsen naar de bevoegde post, mag België dit niet eisen. Dit geldt in het bijzonder, maar niet uitsluitend, voor familie van een erkend vluchteling. Lidstaten mogen wel vragen dat het gezinslid persoonlijk verschijnt in een latere fase van de aanvraagprocedure, op voorwaarde dat ze de persoonlijke verschijning van het gezinslid faciliteren. Ook moeten lidstaten het aantal persoonlijke verschijningen beperken tot het strikt noodzakelijke. Indien mogelijk moet het gezinslid zich alleen persoonlijk aanbieden wanneer het visum afgegeven wordt. Dat alles zegt het Hof van Justitie (HvJ) in een arrest van 18 april 2023 (HvJ 18 april 2023, C‑1/23 PPU, Afrin). Op zijn website kondigde DVZ een beleidswijziging aan, maar die roept nog een aantal belangrijke vragen op.

Aanvraag gezinshereniging via e-mail

In 2019 vlucht een Syrische man via Turkije naar België. Hij laat zijn vrouw en twee jonge kindjes achter in de stad Afrin in Noord-Syrië. België erkent de man als vluchteling eind augustus 2022. Eind september ’22 stuurt de advocaat van het gezin een e-mail naar DVZ om namens de vrouw en de twee kindjes een aanvraag gezinshereniging in te dienen. In zijn e-mail stelt de advocaat dat de vrouw en kinderen zich in uitzonderlijke omstandigheden bevinden waardoor ze niet naar een Belgische post kunnen gaan om de aanvraag persoonlijk in te dienen. Daags nadien verstuurt de advocaat de aanvraag ook per aangetekende brief naar DVZ, samen met de bewijsstukken. DVZ antwoordt dat het niet mogelijk is om via e-mail een visum gezinshereniging aan te vragen en verwijst de advocaat door naar de bevoegde Belgische ambassade. Een paar weken later dringt de advocaat er bij DVZ nogmaals op aan om de aanvraag gezinshereniging per e-mail toe te staan. DVZ weigert dit opnieuw. Daarop dagvaardt de advocaat de Belgische staat voor de Brusselse rechtbank van eerste aanleg in kortgeding (Franstalig) om België te verplichten de aanvraag gezinshereniging van de vrouw en kinderen te registreren.

De Brusselse rechtbank stelt vast dat artikel 12bis §1, eerste lid Verblijfswet, zonder enige uitzondering, het gezinslid verplicht om een aanvraag gezinshereniging in te dienen bij de post die bevoegd is voor de woonplaats of verblijfplaats van het gezinslid in het buitenland. Artikel 5, eerste lid Gezinsherenigingsrichtlijn geeft de keuze aan lidstaten om de aanvraag gezinshereniging te laten indienen bij de bevoegde instantie door ofwel de gezinshereniger (= de referentiepersoon in België), ofwel het gezinslid. Door te eisen dat het gezinslid in alle gevallen de aanvraag moet indienen lijkt de Belgische Verblijfswet op het eerste gezicht in lijn te zijn met de Gezinsherenigingsrichtlijn. Anderzijds heeft de keuze van de Belgische wetgever in dit concreet geval tot gevolg dat aan de vrouw en kinderen elke mogelijkheid ontnomen wordt om een aanvraag gezinshereniging in te dienen. De regio van de stad Afrin in Noord-Syrië wordt immers gecontroleerd door Turkije en de Turkse grens is gesloten voor Syrische vluchtelingen. Ook is Turkije onveilig voor Syrische vluchtelingen zodat ze zich niet naar de Belgische posten in Turkije kunnen begeven om daar een visum aan te vragen. Ze kunnen zich ook onmogelijk verplaatsen naar het zuiden van Syrië, richting Libanon of Jordanië omdat ze dan doorheen oorlogsgebied moeten. In die omstandigheden zou de Belgische Verblijfswet afbreuk kunnen doen aan de nuttige werking van het Unierecht en de fundamentele rechten gewaarborgd door het Handvest van de Grondrechten (Handvest). Om die reden schorst de Brusselse rechtbank de zaak en vraagt het HvJ of de Belgische Verblijfswet in overeenstemming is met het Unierecht.

HvJ: Belgische aanvraagprocedure in lijn met Unierecht?

Uit artikel 5, eerste lid Gezinsherenigingsrichtlijn volgt dat lidstaten moeten bepalen:

1. welke personen bevoegd zijn om een aanvraag gezinshereniging in te dienen en
2. welke overheden bevoegd zijn om de aanvraag te registreren.

Lidstaten hebben hierover dus een zekere discretionaire bevoegdheid maar lidstaten mogen die bevoegdheid niet gebruiken op een manier die indruist tegen de doelstelling van de richtlijn of die afbreuk doet aan de nuttige werking ervan.

Het HvJ herhaalt dat het doel van de Gezinsherenigingsrichtlijn is:

• om gezinshereniging te bevorderen en minderjarige derdelanders te beschermen. Om dat doel te bereiken legt artikel 4, eerste lid Gezinsherenigingsrichtlijn nauwkeurige positieve verplichtingen op aan de lidstaten. Tegenover die verplichtingen staan duidelijk omschreven subjectieve rechten. Zo moeten lidstaten de gezinshereniging toestaan van bepaalde gezinsleden van de gezinshereniger (waaronder de echtgenoot en de minderjarige kinderen) van zodra voldaan is aan de voorwaarden in hoofdstuk IV van de richtlijn.
• een betere bescherming te verlenen aan erkend vluchtelingen door voor hen gunstiger voorwaarden te voorzien voor de uitoefening van hun recht op gezinshereniging. Dat blijkt uit overweging 8 Gezinsherenigingsrichtlijn. De situatie van vluchtelingen vergt immers bijzondere aandacht gezien de redenen waarom zij hun land moeten ontvluchten waardoor zij daar geen normaal gezinsleven meer kunnen leiden.

Ook moeten lidstaten erover waken dat ze geen interpretatie geven aan een tekst van afgeleid (Unie)recht, zoals de Gezinsherenigingsrichtlijn, die strijdig zou zijn met de fundamentele rechten. In dat verband herinnert het HvJ eraan dat:

• artikel 7 Handvest van de Grondrechten (Handvest), waarnaar overweging 2 Gezinsherenigingsrichtlijn uitdrukkelijk verwijst, het recht op een privé- en gezinsleven erkent.
• Artikel 7 Handvest samen gelezen moet worden met artikel 24 Handvest dat lidstaten verplicht het hoger belang van het kind in overweging te nemen en het recht erkent van ieder kind om regelmatig persoonlijk betrekkingen te onderhouden met beide ouders.
• Hieruit volgt dat de bepalingen van de Gezinsherenigingsrichtlijn geïnterpreteerd moeten worden in het licht van artikel 7 en 24 Handvest. Lidstaten moeten aanvragen gezinshereniging onderzoeken in het belang van de betrokken kinderen en met als doel het gezinsleven te bevorderen.
• De bevoegde nationale overheden moeten een evenwichtige en redelijke afweging maken van alle betrokken rechten en belangen, waarbij men in het bijzonder rekening moet houden met de rechten en belangen van de betrokken kinderen.

Er moet dus onderzocht worden of artikel 5, eerste lid Gezinsherenigingsrichtlijn, gelezen in het licht van artikel 7 en 24 Handvest, zich verzet tegen de eis van een lidstaat dat een gezinslid zich persoonlijk aanbiedt bij de bevoegde diplomatieke post om gezinshereniging te kunnen vragen, ook wanneer dit in een concrete situatie onmogelijk of bijzonder moeilijk is.

Het HvJ stelt vast dat de Belgische Verblijfswet géén enkele uitzondering voorziet op de verplichting dat het gezinslid zich persoonlijk moet aanbieden bij de post om zijn aanvraag in te dienen. Zelfs niet wanneer de gezinsleden wonen in oorlogsgebied en zij, door zich te verplaatsen, het risico lopen zich bloot te stellen aan een onmenselijke of vernederende behandeling of zelfs hun leven in gevaar brengen.

Om de doelstelling van de Gezinsherenigingsrichtlijn te bereiken en gezinshereniging te bevorderen is het volgens het HvJ absoluut noodzakelijk dat lidstaten in dergelijke situaties blijk geven van de nodige flexibiliteit zodat gezinsleden daadwerkelijk en tijdig hun aanvraag gezinshereniging kunnen indienen. Daartoe moeten lidstaten het indienen van de aanvraag faciliteren en in het bijzonder toelaten dat men beroep doet op communicatiemiddelen op afstand. Bij gebrek aan een dergelijke flexibiliteit zal de eis om de aanvraag gezinshereniging in persoon in te dienen, zonder rekening te houden met eventuele obstakels die een effectieve indiening kunnen verhinderen, het onmogelijk maken om het recht op gezinshereniging uit te oefenen. Hierdoor zullen de gezinshereniger en zijn gezinsleden, die zich vaak in een precaire situatie bevinden, permanent gescheiden blijven van elkaar. In het bijzonder in landen met een gewapend conflict zijn de mogelijkheden om zich te verplaatsen aanzienlijk beperkt en zullen de gezinsleden, mogelijks minderjarigen, ofwel verplicht zijn om te wachten met zich te verplaatsen (en hun aanvraag in te dienen) tot wanneer de veiligheidssituatie verbeterd is, ofwel zich toch verplaatsen met risico voor eigen leven.

Specifiek voor gezinsleden van erkend vluchtelingen kan de eis van België om zich persoonlijk aan te bieden ook tot gevolg hebben dat ze er niet zullen in slagen hun aanvraag in te dienen binnen de termijn van één jaar na de erkenning, waardoor ze aan strengere voorwaarden voor gezinshereniging onderworpen zijn. Hierdoor miskent België het doel van de Gezinsherenigingsrichtlijn om bijzondere aandacht te geven aan de situatie van vluchtelingen.

Bijgevolg doet de Verblijfswet afbreuk aan de doelstellingen van de Gezinsherenigingsrichtlijn en aan de nuttige werking ervan.

Vervolgens toetst het HvJ de Verblijfswet aan de fundamentele rechten en het Handvest, erkend door de Gezinsherenigingsrichtlijn. Een nationale bepaling die, zonder uitzondering, het gezinslid verplicht om zich persoonlijk aan te bieden bij de post om zijn aanvraag gezinshereniging in te dienen, zelfs wanneer die persoonlijke aanbieding onmogelijk of bijzonder moeilijk is, beperkt het recht op een gezinsleven zoals voorzien in artikel 7 Handvest, eventueel samen gelezen met artikel 24 Handvest. Hoewel de bedoeling van de Belgische overheid om misbruik en fraude tegen te gaan op zich legitiem is, vormt dit een disproportionele inmenging in het recht op een gezinsleven. De inmenging gaat immers verder dan nodig om het beoogde doel te bereiken:

• Zoals blijkt uit de opbouw van artikel 5 Gezinsherenigingsrichtlijn verloopt de aanvraagprocedure bij gezinshereniging in verschillende stappen: de aanvraag, een gesprek of DNA-analyse, (bijkomende) documenten die overgemaakt moeten worden, het afhalen van het visum. Lidstaten kunnen er evenzeer voor kiezen om het gezinslid pas in een latere fase van de (aanvraag)procedure persoonlijk naar de post te laten komen om de identiteit en familiebanden te controleren. Bijgevolg is het niet nodig dat de aanvrager al bij de start van de procedure onmiddellijk persoonlijk verschijnt.
• Een persoonlijke verschijning in een latere fase van de procedure kan volgens het HvJ bovendien alleen onder de volgende twee (cumulatieve) voorwaarden:
• Om de gezinshereniging te bevorderen moet de lidstaat de persoonlijke verschijning ‘faciliteren’. Bv. door de afgifte van consulaire documenten of laissez-passers. Onze bedenking: België kan geen laissez-passers afgeven om de grensdoorgang van een gezinslid naar een ander land (dan België) te bewerkstelligen. Wel kan België op andere manieren een persoonlijke verschijning op de Belgische post faciliteren, bv. door samen te werken met buitenlandse overheden (en hen te vragen gezinsleden met een afspraak op de post doorgang te verlenen) of bv. te werken met ‘mobiele diplomatieke posten’. Dergelijke creatieve oplossingen worden nu al (soms) toegepast door België en andere EU-lidstaten.
• Ook moeten lidstaten het aantal persoonlijke verschijningen beperken tot het strikt noodzakelijke. Een persoonlijke verschijning van het gezinslid, nodig om de identiteit en familiebanden te controleren, moet door de lidstaat voorzien worden op het einde van de aanvraagprocedure. Indien mogelijk moet dit samen gebeuren met de afgifte van het visum gezinshereniging.

Gevolgen voor België?

België moet artikel 12bis §1, eerste lid Verblijfswet aanpassen en in lijn brengen met de rechtspraak van het HvJ. Ook DVZ moet zijn praktijk wijzigen vanaf de datum van het arrest. Concreet zal DVZ bij bewezen onmogelijkheid of bijzondere moeilijkheden om zich persoonlijk aan te bieden bij de Belgische post, mogelijk moeten maken dat men gezinshereniging op een andere manier aanvraagt. Het moet dan mogelijk zijn om de aanvraag in te dienen via een communicatiemiddel op afstand, zoals per e-mail. De persoonlijke verschijning van het gezinslid, bv. voor controle van documenten of een gesprek, kan pas gevraagd worden op het einde van de aanvraagprocedure. Indien mogelijk gebeurt dit gelijktijdig met de afgifte van het visum (als de aanvraag goedgekeurd is, eventueel onder voorbehoud) om te vermijden dat het gezinslid zich onnodig moet verplaatsen. Ook moet DVZ de persoonlijke verschijning op de post concreet faciliteren. Gezien de bijzondere moeilijkheden die Afghaanse gezinsleden ervaren om gezinshereniging aan te vragen bij de bevoegde Belgische post in Pakistan (geen of moeilijke afgifte Afghaanse paspoorten; geen of moeilijke doorgang grens naar Pakistan; een gevaarlijk reistraject, in het bijzonder voor vrouwen; moeilijkheid om een afspraak te bekomen bij de Belgische ambassade; moeilijkheden of onmogelijkheid om een Pakistaans exit-visum te bekomen; …) dringt de rechtspraak van het HvJ wellicht een herziening op van onder meer het huidige beleid ten aanzien van aanvragen gezinshereniging van Afghanen.

Intussen kondigde DVZ op zijn website een wijziging aan van zijn praktijk. Onder het blokje 'Indiening van de visumaanvraag?' licht DVZ toe hoe en wanneer een familielid zijn aanvraag kan indienen met een communicatiemiddel op afstand. De aanvrager of zijn vertegenwoordiger kan een e-mail sturen naar de bevoegde diplomatieke of consulaire post waarin hij aangeeft waarom het voor hem onmogelijk of bijzonder moeilijk is om de visumaanvraag persoonlijk in te dienen. Het is de post die beslist of de visumaanvraag op afstand aanvaard wordt. Bij een positieve beslissing kan de visumaanvraag per email ingediend worden bij de post. Bij een negatieve beslissing moet de normale procedure gevolgd worden en moet de aanvrager zich dus persoonlijk aanbieden om zijn visumaanvraag in te dienen. Meer info vind je op de website van DVZ. DVZ vermeldt op zijn website niets over een eventuele beroepsmogelijkheid (tegen een negatieve beslissing van de post om de aanvraag per email in te dienen) maar op basis van artikel 39/1 Verblijfwet lijkt een beroep bij de RvV in ieder geval een mogelijkheid. Ook zegt DVZ niet hoe België de persoonlijke verschijning van de aanvrager zal faciliteren, zoals opgelegd door het HvJ.

Het HvJ spreekt zich in dit arrest alleen uit over de Gezinsherenigingsrichtlijn (gezinshereniging met derdelanders) maar deze rechtspraak heeft mogelijk ook gevolgen voor gezinshereniging met Unieburgers en statische Belgen. Ook zij hebben immers een recht op een gezinsleven, beschermd door artikel 7 en 24 Handvest respectievelijk artikel 8 EVRM, dat niet op disproportionele wijze ingeperkt mag worden. In de praktijk moeten ook gezinsleden van Belgen en Unieburgers persoonlijk een visum aanvragen bij de bevoegde Belgische post, zodat ook de uitoefening van hun recht op gezinshereniging in de praktijk soms onmogelijk gemaakt wordt. Ook voor deze gezinsleden moet DVZ dus de nodige flexibiliteit hanteren bij bewezen onmogelijkheid of bijzondere moeilijkheden.

• HvJ 18 april 2023, C‑1/23 PPU, Afrin