HvJ: loutere verdenking van ernstig misdrijf voldoende om derdelander in kort verblijf uit te wijzen wegens gevaar voor openbare orde

In haar arrest C-380/18 van 12 december 2019 verduidelijkt het Hof van Justitie (HvJ) naar aanleiding van een prejudiciële vraag van de Nederlandse Raad van State (RvS) het begrip ‘bedreiging voor de openbare orde’ in het licht van de Europese verordening nr. 2016/399 (Schengengrenscode (SGC)).

De SGC laat onder bepaalde voorwaarden toe dat de lidstaten een uitwijzingsbevel afleveren aan een visumvrijgestelde derdelander in kort verblijf wegens ‘gevaar voor de openbare orde’ als hij verdacht wordt van een ernstig misdrijf. De praktijk moet proportioneel zijn, de inbreuk moet voldoende ernstig zijn, en er moeten concordante, objectieve en nauwkeurige elementen van verdenking zijn.

Feiten

De Nederlandse overheid gaf een uitwijzingsbevel aan een visumvrijgestelde derdelander die zich tijdens zijn kort verblijf in Nederland verdacht had gemaakt aan een inbreuk op de Nederlandse drugswetgeving. Nu de overheid hem als een gevaar voor de openbare orde beschouwde, voldeed hij niet langer aan de voorwaarden van artikel 6 SGC.

In hoger beroep werd het uitwijzingsbevel vernietigd.

De Nederlandse overheid stelde tegen dit vernietigingsvonnis een beroep in bij de RvS waarbij de rechter aan het HvJ over de interpretatie van het begrip ‘gevaar voor de openbare orde’ in de zin van artikel 6, lid 1, e) SGC enkele prejudiciële vragen stelde die als volgt kunnen worden samengevat:

  • Is een nationale praktijk waarbij de bevoegde overheid aan een visumvrijgestelde derdelander in kort verblijf een terugkeerbesluit aflevert wegens gevaar voor openbare orde omdat hij verdacht wordt van het plegen van een misdrijf in overeenstemming met artikel 6, lid 1, e) SGC?

HvJ

Het HvJ brengt de toepasselijke regels in herinnering voor toegang tot het grondgebied van de Schengenlidstaten en kort verblijf in het algemeen en het geval van ‘bedreiging voor de openbare orde’ in het bijzonder:

  • ‘Het niet beschouwd worden als een bedreiging voor de openbare orde, de binnenlandse veiligheid, de volksgezondheid of de internationale betrekkingen van één van de lidstaten’ is één van de toegangsvoorwaarden voor een kort verblijf op het grondgebied van de lidstaten (art. 6, lid 1, e) SGC). Die vereiste is dus niet alleen een voorwaarde om toegang tot het grondgebied te krijgen maar ook een voorwaarde die vervuld moet blijven opdat het daarop volgend kort verblijf als wettig kan worden beschouwd.
  • Van zodra alle toegangsvoorwaarden van artikel 6, lid 1 SGC vervuld zijn, mogen visumvrijgestelde derdelanders tijdens een kort verblijf vrij circuleren op het grondgebied van de lidstaten (art. 20, lid 1 Schengenuitvoeringsovereenkomst (SUO)).
  • Een derdelander die zich op het grondgebied van een van de lidstaten bevindt zonder de toegangsvoorwaarden van artikel 6, lid 1 SGC of andere voorwaarden voor toegang of verblijf te vervullen, verblijft onwettig op het grondgebied (art. 3, lid 2 Terugkeerrichtlijn).
  • De lidstaten moeten in principe een terugkeerbeslissing afgeven aan iedere derdelander die onwettig op hun grondgebied verblijft (art. 6, lid 1 Terugkeerrichtlijn).

Het is bijgevolg toegelaten dat een lidstaat een terugkeerbesluit aflevert aan een visumvrijgestelde derdelander die kort verblijft op zijn grondgebied wanneer hij een bedreiging voor de openbare orde vormt in de zin van artikel 6, lid 1, e) SGC.

Vervolgens gaat het HvJ in op de interpretatie van het begrip ‘bedreiging voor de openbare orde’ in het algemeen:

  • Een Unieburger die zijn recht op vrij verkeer heeft uitgeoefend en zijn familieleden kunnen volgens vaste rechtspraak van het HvJ enkel beschouwd worden als een bedreiging voor de openbare orde wanneer hun individueel gedrag een ‘reële, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormt voor een van de fundamentele belangen van de samenleving’ van de betrokken lidstaat.
  • Met betrekking tot derdelanders die niet de hoedanigheid van familielid van een Unieburger hebben, heeft het HvJ het begrip ‘bedreiging voor de openbare orde’ op dezelfde manier geïnterpreteerd in het kader van verschillende verordeningen.
  • Het begrip ‘bedreiging voor de openbare orde’ in EU-regelgeving verwijst volgens het HvJ echter niet noodzakelijk uitsluitend naar individueel gedrag dat een reële, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormt voor een van de fundamentele belangen van de samenleving van de betrokken lidstaat. Zo moet de verwante notie ‘bedreiging voor de openbare veiligheid’ in de context van de richtlijn 2004/114/EC betreffende de voorwaarden voor de toelating van onderdanen van derde landen met het oog op studie, scholierenuitwisseling, onbezoldigde opleiding of vrijwilligerswerk volgens het HvJ breder geïnterpreteerd worden.

Om de draagwijdte te bepalen van het begrip ‘bedreiging voor de openbare orde’ in de zin van artikel 6, lid 1, e) SGC baseert het HvJ zich op de bewoordingen van die bepaling, de context en de doelstellingen van de regelgeving waarvan het begrip deel uitmaakt:

  • Artikel 6, lid 1, e) SGC vereist niet woordelijk dat het persoonlijk gedrag van de betrokkene een ‘reële, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormt voor een van de fundamentele belangen van de samenleving’.
  • De lidstaten hebben volgens het HvJ een ruime discretionaire bevoegdheid om te oordelen of een derdelander een bedreiging voor de openbare orde in de zin van artikel 6, lid 1, e) SGC vormt. Dit leidt het HvJ af uit de ruime discretionaire bevoegdheid die lidstaten hebben om te oordelen of de voorwaarden voor de afgifte van een Schengenvisum (waaronder de binnenkomstvoorwaarden van artikel 6, lid 1 SGC) vervuld zijn.
  • De verwijzing in overweging 27 en artikel 8, lid 2 SGC naar ‘een reëel, actueel en voldoende ernstig gevaar voor de openbare orde’ heeft alleen betrekking op de (niet-systematische) controle van personen die onder de EU-regels inzake vrij verkeer vallen (Unieburgers en hun familieleden). De EU-regelgever heeft in artikel 6, lid 1, e) dat van toepassing is op derdelanders uitdrukkelijk gekozen voor andere bewoordingen.
  • Het begrip ‘gevaar voor openbare orde’ in de zin van artikel 6, lid 1, e) SGC moet volgens het HvJ op dezelfde manier worden opgevat als in artikel 6, lid 1, d) SGC. Dat laatste artikel bepaalt dat ‘niet met het oog op weigering van toegang in het SIS gesignaleerd zijn’ voor derdelanders ook een toegangsvoorwaarde is voor een kort verblijf op het Schengengrondgebied. Een derdelander kan in het Schengeninformatiesysteem (SIS) gesignaleerd worden met het oog op weigering van toegang op basis van een gevaar voor de openbare orde of veiligheid wanneer hij schuldig is bevonden aan een strafbaar feit waarvoor een vrijheidsstraf van minstens één jaar geldt of ten aanzien van wie er gegronde redenen zijn om aan te nemen dat hij een ernstig misdrijf heeft gepleegd (art. 24, lid 2 SIS II-verordening).
  • Het doel van grenscontrole is ‘elke bedreiging’ voor de openbare orde helpen voorkomen (overweging 6 SGC). Daaruit volgt dat het beschermen van de openbare orde een van de doelstellingen van de SGC is en dat het de wil van de EU-wetgever was om alle bedreigingen voor de openbare orde te bestrijden.

Het HvJ concludeert dat artikel 6, lid 1, e) SGC een nationale praktijk niet uitsluit waarbij aan een visumvrijgestelde derdelander in kort verblijf een terugkeerbesluit wordt afgegeven wegens ‘gevaar voor openbare orde’ als hij verdacht wordt van een misdrijf.

  • Een dergelijke praktijk moet proportioneel zijn en mag niet verder gaan dan wat noodzakelijk is om de openbare orde te beschermen.
  • De inbreuk waarvan de derdelander wordt verdacht, moet voldoende ernstig zijn zowel wat de aard ervan betreft als de mogelijke bestraffing.
  • Het is niet vereist dat is vastgesteld dat zijn gedrag een reële, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor een van de fundamentele belangen van de samenleving vormt.
  • In geval van afwezigheid van een veroordeling kan een bedreiging voor de openbare orde enkel worden ingeroepen als er concordante, objectieve en nauwkeurige elementen voorhanden zijn om de betrokkene te verdenken van een dergelijk misdrijf.

Het HvJ laat het aan de Nederlandse Raad van State om te oordelen of de Nederlandse praktijk aan bovenstaande criteria voldoet.

Gevolgen arrest

De uitspraken van het HvJ zijn op de eerste plaats bindend ten aanzien van de rechtstreeks betrokken partijen. De Nederlandse rechter die de prejudiciële vraag stelde, moet rekening houden met de interpretatie van het HvJ.

Daarnaast moeten ook alle andere rechtscolleges in de EU in identieke of vergelijkbare situaties als die waarvan sprake in de rechtszaak, de door het HvJ gegeven interpretatie van artikel 6, lid 1, e) SGC volgen, en dit vanaf het moment dat het Hof uitspraak heeft gedaan.

De door het Hof gegeven uitleg van een bepaling geldt vanaf de datum van inwerkingtreding van die bepaling (ex tunc werking).

Tenslotte zijn ook de administratieve overheden gebonden door de interpretatie van artikel 6, lid 1, e) SGC.

Belgische praktijk

Het is op dit moment onduidelijk hoe DVZ invulling geeft aan het begrip ‘gevaar voor openbare orde’ wanneer een bevel om het grondgebied te verlaten (BGV) op die grond wordt afgegeven aan een kort verblijvende derdelander.