HvJ: maximale detentie van acht maanden voor Unieburgers en familieleden strijdig met Unierecht

De maximale duur van vasthouding van acht maanden met het oog op verwijdering van Unieburgers en hun familieleden, die identiek is aan de maximale detentietermijn voor derdelanders, is strijdig met het Unierecht. Preventieve maatregelen die aan Unieburgers en hun familieleden opgelegd kunnen worden om een risico op onderduiken te vermijden tijdens de duur van het bevel om het grondgebied te verlaten (BGV) zijn toegelaten, voor zover ze niet ongunstiger zijn dan de preventieve maatregelen die opgelegd kunnen worden aan derdelanders. Ook moet Dienst Vreemdelingenzaken (DVZ) de voorkeur geven aan de minst beperkende preventieve maatregel. Dat zegt het Hof van Justitie (HvJ) in arrest nr. C-718/19 van 22 juni 2021 in antwoord op prejudiciële vragen van het Grondwettelijk Hof (GwH).

Het GwH stelde de vragen in het kader van een vernietigingsberoep tegen de wet van 24 februari 2017 tot wijziging van de Verblijfswet, ingesteld door de orde van Frans- en Duitstalige balies en de NGO’s ADDE, Ciré, Ligue des Droits de l’Homme en Vluchtelingenwerk Vlaanderen. Hoewel het GwH nog geen uitspraak deed over het vernietigingsberoep moet de Verblijfswet nu al toegepast worden in lijn met het arrest van het HvJ.

Toepassing van bepalingen Terugkeerrichtlijn op Unieburgers en hun familieleden

Met zijn prejudiciële vragen wilde het GwH in eerste instantie weten of artikelen 20 en 21 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en de Burgerschapsrichtlijn (richtlijn 2004/38/EG) zich ertegen verzetten dat een lidstaat nationale bepalingen toepast op een Unieburger en zijn familieleden, die identiek of gelijkaardig zijn aan bepalingen van toepassing op derdelanders die een omzetting vormen van de Terugkeerrichtlijn (richtlijn 2008/115/EG). Concreet gaat het om de mogelijkheid om preventieve maatregelen op te leggen tijdens de termijn van het BGV (artikel 44quater Verblijfswet (Vw)) en de mogelijkheid om Unieburgers en hun familieleden vast te houden (artikel 44septies Vw).

Het HvJ stelt vast dat de Burgerschapsrichtlijn wel bepalingen bevat over de verwijdering van Unieburgers en hun familieleden, maar niet bepaalt:

  • welke maatregelen lidstaten kunnen nemen om het risico op onderduiken te voorkomen tijdens de termijn om het grondgebied van de gastlidstaat te verlaten;
  • of lidstaten de mogelijkheid hebben om betrokkenen in bewaring te stellen wanneer zij geen gevolg geven aan een BGV.

Bij gebrek aan een Unierechtelijke regeling staat het de lidstaten vrij om maatregelen vast te leggen die de tenuitvoerlegging van een BGV gebaseerd op artikel 27 Burgerschapsrichtlijn moeten verzekeren, mits geen enkele bepaling van Unierecht zich daartegen verzet.

Bijgevolg is het enkele feit dat een lidstaat nationale regels vaststelt voor de tenuitvoerlegging van een BGV van Unieburgers en hun familieleden, die gebaseerd zijn op de regels voor terugkeer van derdelanders en de omzetting van de Terugkeerrichtlijn naar nationaal recht, op zich niet strijdig met het Unierecht op voorwaarde dat deze regels in overeenstemming zijn met het Unierecht. Meer bepaald de artikelen 20 en 21 VWEU en de bepalingen van de Burgerschapsrichtlijn.

Beperkingen van het vrij verkeer en rechtvaardigingsgronden

Het HvJ stelt vast dat zowel de preventieve maatregelen als de mogelijkheid tot detentie naar hun aard beperkingen vormen op het recht op vrij verkeer.

Welke preventieve maatregelen precies opgelegd kunnen worden, is niet omschreven in artikel 44quater Vw en moet (nog) bepaald worden door de Koning in een bij Ministerraad overlegd koninklijk besluit. Wel vermeldt artikel 44sexies Vw de mogelijkheid om een verplichte verblijfplaats aan te wijzen, bij wijze van preventieve maatregel, wanneer DVZ de verwijdering tijdelijk uitstelt. Verder gaan het GwH en het HvJ ervan uit dat deze maatregelen vergelijkbaar zijn met de maatregelen voorzien in artikel 7, lid 3 Terugkeerrichtlijn:

  • zich regelmatig melden bij de autoriteiten
  • een voldoende financiële zekerheid stellen
  • documenten voorleggen
  • op een bepaalde plaats verblijven

Deze maatregelen zijn erop gericht om de bewegingsvrijheid van de betrokkene te beperken, hetgeen noodzakelijkerwijs leidt tot een beperking van de vrijheid van verkeer en verblijf.

Ook de maximale detentie van acht maanden beperkt de bewegingsvrijheid van de Unieburger en vormt een beperking op het uitreisrecht in artikel 4, lid 1 Burgerschapsrichtlijn. Dit artikel bepaalt uitdrukkelijk dat de Unieburger die een geldige identiteitskaart of geldig paspoort heeft, het recht heeft het grondgebied van een lidstaat te verlaten om zich naar een andere lidstaat te begeven.

Zowel het GwH als het HvJ gaan ervan uit dat de preventieve maatregelen en de detentiemogelijkheden, maatregelen zijn die uitvoering geven aan een BGV dat genomen is om redenen van openbare orde of openbare veiligheid. Bijgevolg moeten deze maatregelen getoetst worden aan artikel 27 Burgerschapsrichtlijn. Krachtens artikel 27, lid 2 Burgerschapsrichtlijn zijn maatregelen tot beperking van het recht van vrij verkeer en verblijf van Unieburgers of hun familieleden genomen om redenen van openbare orde of openbare veiligheid, alleen gerechtvaardigd wanneer zij in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel en uitsluitend gebaseerd zijn op het gedrag van de betrokkene:

Preventieve maatregelen

De preventieve maatregelen voorzien in de wet van 24 februari 2017 tot wijziging van de Verblijfswet hebben tot doel een efficiënt verwijderingsbeleid te verzekeren voor Unieburgers en hun familieleden. Maatregelen die het risico op onderduiken moeten voorkomen, dragen volgens het HvJ noodzakelijkerwijs bij tot de bescherming van de openbare orde. Ze zijn namelijk bedoeld om te verzekeren dat een persoon die beschouwd wordt als een bedreiging voor de openbare orde van de gastlidstaat, van het grondgebied van deze lidstaat verwijderd wordt. Bijgevolg worden deze maatregelen geacht zijn vrijheid van verkeer en verblijf te beperken “om redenen van openbare orde” in de zin van artikel 27, lid 1 Burgerschapsrichtlijn, zodat zij in beginsel gerechtvaardigd kunnen zijn op grond van die bepaling.

  • Opmerking AgII: artikel 44quater Vw laat ook toe om preventieve maatregelen op te leggen tijdens de termijn van het BGV, wanneer het BGV niet gebaseerd is op redenen van openbare orde of nationale veiligheid. Deze situatie werd niet voorgelegd aan het HvJ, maar het lijkt zeer twijfelachtig dat dergelijke preventieve maatregelen in overeenstemming zijn met het Unierecht. Artikel 27 Burgerschapsrichtlijn laat immers alleen beperkingen toe op het vrij verkeer om redenen van openbare orde of nationale veiligheid.

Het feit dat deze maatregelen vergelijkbaar zijn met de maatregelen die gelden voor derdelanders, die een omzetting vormen van de Terugkeerrichtlijn, is op zich niet strijdig met de Burgerschapsrichtlijn. Zo hebben de maatregelen in beide gevallen tot doel te voorkomen dat de betrokkene onderduikt, om op die manier te verzekeren dat het BGV daadwerkelijk uitgevoerd wordt.

De status en rechten van personen die onder de Burgerschapsrichtlijn vallen (= Unieburgers en familieleden), is echter heel anders dan die van personen die onder de Terugkeerrichtlijn vallen (= derdelanders). Het Unieburgerschap verleent een fundamenteel en persoonlijk recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten, en het vrij personenverkeer vormt een van de fundamentele vrijheden binnen de interne markt. Beperkingen op het vrij verkeermoeten daarom restrictief uitgelegdworden:

  • Gelet op de fundamentele status van Unieburgers mogen maatregelen ter voorkoming van het risico op onderduiken die opgelegd worden in het kader van de verwijdering van deze burgers en hun familieleden om redenen van openbare orde of openbare veiligheid, niet ongunstiger zijn dan de maatregelen die opgelegd worden aan derdelanders tegen wie een terugkeerprocedure loopt, eveneens om redenen van openbare orde. Aangezien de Verblijfwet niet omschrijft welke preventieve maatregelen precies genomen kunnen worden (en deze bevoegdheid gedelegeerd wordt aan de Koning), is dit momenteel niet gegarandeerd. Het is uiteindelijk aan de nationale rechter, het GwH, om dit na te gaan.
  • Bij de beoordeling van de evenredigheid van een preventieve maatregel in een individueel geval moet men (1) rekening houden met de aard van de bedreiging voor de openbare orde waarmee de vaststelling van het besluit tot verwijdering van de betrokkene werd gerechtvaardigd; (2) Indien het beoogde doel met verschillende maatregelen bereikt kan worden, moet men de voorkeur geven aan de minst beperkende maatregel.

Detentie

De situatie die in de prejudiciële vragen aan het HvJ voorgelegd wordt, betreft de maximale detentie van acht maanden opgelegd aan een Unieburger of zijn familieleden, die niet binnen de termijn van het BGV het grondgebied verlaten heeft.

  • Opmerking AgII: de Verblijfswet sluit niet uit dat een Unieburger of zijn familielid tevens in detentie geplaatst wordt tijdens de geldigheidsduur van het BGV (zie artikel 44quinquies §1, lid 1, 3° Vw iu. 44septies Vw). Over deze hypothese deed het HvJ echter geen uitspraak omdat het GwH hierover geen vragen stelde.

Het HvJ stelt vast dat de Verblijfswet detentie alleen mogelijk maakt wanneer de bescherming van de openbare orde of de nationale veiligheid dat vereisen. Hoewel de detentie gebaseerd is op redenen die een beperking van het vrij verkeer kunnen rechtvaardigen (nl. openbare orde of de nationale veiligheid), moet de detentie ook evenredig zijn aan het nagestreefde doel. Dit betekent dat de duurtijd van de detentie evenredig moet zijn met het doel van de wet van 24 februari 2017 tot wijziging van de Verblijfswet om een efficiënt verwijderingsbeleid voor Unieburgers en hun familieleden te verzekeren.

Hoewel de Verblijfswet in tal van procedurele waarborgen voorziet met betrekking tot detentie van Unieburgers en hun familieleden, kan dit geen maximale detentie van acht maanden, identiek aan de maximale detentieduur voor derdelanders op basis van de Terugkeerrichtlijn, rechtvaardigen. Wat de duur van de verwijderingsprocedure betreft bevinden Unieburgers en hun familieleden die onder de Burgerschapsrichtlijn vallen, zich immers niet in een situatie die vergelijkbaar is met die van derdelanders die onder de Terugkeerrichtlijn vallen:

  • Tussen lidstaten bestaan er samenwerkingsmechanismen en faciliteiten voor het verwijderen van Unieburgers of hun familieleden naar een andere lidstaat, die niet per se bestaan bij de verwijdering van een derdelander naar een derde land. De betrekkingen tussen lidstaten zijn immers gebaseerd op de verplichting tot loyale samenwerking en het beginsel van wederzijds vertrouwen, zodat zich niet dezelfde soort moeilijkheden kunnen voordoen als in de samenwerking tussen lidstaten en derde landen.
  • Bij de verwijdering van Unieburgers en hun familieleden zijn bij de organisatie van de terugreis van de betrokkene doorgaans niet dezelfde praktische moeilijkheden te verwachten als het geval is bij de organisatie van de terugreis van derdelanders naar een derde land.
  • De tijd die bij een verwijdering nodig is om de nationaliteit te bepalen van Unieburgers en hun familieleden, zou meestal korter moeten zijn dan de tijd die nodig is om de nationaliteit te bepalen van derdelanders in onwettig verblijf. Niet alleen maken de samenwerkingsmechanismen tussen de lidstaten de controle van de nationaliteit van Unieburgers en hun familieleden makkelijker. Wanneer de bepalingen van de Burgerschapsrichtlijn van toepassing zijn, impliceert dit in principe ook dat deze persoon reeds geïdentificeerd is als onderdaan van een lidstaat of als familielid van een Unieburger.
  • Artikel 27, lid 4 Burgerschapsrichtlijn maakt de terugkeer van Unieburgers naar hun lidstaat van herkomst makkelijker: volgens dit artikel moet de lidstaat die het paspoort of de identiteitskaart heeft afgegeven, de houder van dit document die om redenen van openbare orde of openbare veiligheid uit een andere lidstaat verwijderd is, zonder formaliteiten toelaten op zijn grondgebied. Zelfs wanneer het document vervallen is of de nationaliteit van de houder betwist wordt.
  • Het zijn vooral de praktische moeilijkheden bij het verkrijgen van de noodzakelijke documenten uit derde landen die een detentie van langer dan zes maanden in de zin van artikel 15, lid 6 Terugkeerrichtlijn, kunnen rechtvaardigen.

Uit bovenstaande elementen blijkt dat het niet gerechtvaardigd is om Unieburgers en hun familieleden, wat betreft de maximumduur van detentie met het oog op verwijdering, op een gelijke manier te behandelen als derdelanders tegen wie een terugkeerprocedure loopt op grond van de Terugkeerrichtlijn. Het HvJ concludeert dan ook dat de maximale detentieduur van acht maanden verder gaat dan nodig om het nagestreefde doel te bereiken. De Verblijfswet is op dit punt strijdig met de artikelen 20 en 21 VWEU en de Burgerschapsrichtlijn.