HvJ: slachtoffers van huiselijk geweld in procedure gezinshereniging worden niet ongelijk behandeld

Gepubliceerd op

Slachtoffers van huiselijk geweld worden niet ongelijk behandeld al naargelang ze gezinshereniging doen met een Unieburger, dan wel met een derdelander. Alleen in het eerste geval voorziet het Unierecht dat het slachtoffer, na echtscheiding van de referentiepersoon, voldoende bestaansmiddelen en een ziekteverzekering moet hebben om zijn verblijfsrecht te behouden. Maar omdat het niet gaat om vergelijkbare situaties acht het Hof van Justitie (HvJ) het gelijkheidsbeginsel, verankerd in artikel 20 Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest), niet geschonden. In de praktijk vraagt DVZ géén bewijs van bestaansmiddelen en ziekteverzekering meer: noch bij gezinshereniging met een Unieburger, noch bij gezinshereniging met een derdelander. In die zin worden slachtoffers in België in de praktijk wel gelijk behandeld.

Daarnaast herinnert het HvJ eraan dat een derdelands echtgenoot van een Unieburger zijn afgeleid verblijfsrecht in het gastland behoudt zolang hij gehuwd is: zijn verblijfsrecht wordt dus niet aangetast door een feitelijke scheiding. Tot slot kan een derdelands echtgenoot van een Unieburger als slachtoffer van huiselijk geweld zijn verblijfsrecht krachtens artikel 13, lid 2, eerste alinea, sub c) richtlijn 2004/38/EG (Burgerschapsrichtlijn) behouden na vertrek van de Unieburger uit het gastland, op voorwaarde dat het slachtoffer een echtscheidingsprocedure opstart binnen een ‘redelijke termijn’ na het vertrek. Hiermee komt het HvJ terug op eerdere rechtspraak en biedt het slachtoffers een betere bescherming.

Dit alles volgt uit een antwoord van het HvJ op een prejudiciële vraag van de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (RvV) (HvJ 2 september 2021, X t. Belgische staat, C-930/19).

Feiten en prejudiciële vraag

Een Algerijnse man doet in België gezinshereniging met zijn Franse echtgenote. Na bijna vijf jaar huwelijk, waarvan twee jaar in België, verlaat de man de echtelijke woning omdat hij het slachtoffer is van huiselijk geweld door zijn echtgenote. Enkele maanden later keert de Franse echtgenote samen met hun dochter terug naar Frankrijk. Naar aanleiding van een negatief samenwoonstverslag overweegt Dienst Vreemdelingenzaken (DVZ) het verblijfsrecht van de man te beëindigen. In het kader van het hoorrecht vraagt de man aan DVZ om zijn verblijfsrecht te kunnen behouden op basis van artikel 42quater §4, 4° Verblijfswet (Vw), gezien hij een slachtoffer is van huiselijk geweld. Volgens artikel 42quater §4, 4° Vw kan DVZ het verblijfsrecht niet beëindigen wanneer:

  • het huwelijk met de Unieburger ontbonden wordt, het (al dan niet gelijkgesteld) geregistreerd partnerschap beëindigd wordt of er geen gezamenlijke vestiging meer is, én
  • het familielid bewijst het slachtoffer te zijn geweest van een bijzonder schrijnende situatie zoals geweld in de familie, én
  • het familielid aantoont werknemer of zelfstandige te zijn in België of voldoende bestaansmiddelen te hebben om niet ten laste te vallen van de sociale bijstand en een ziektekostenverzekering te hebben of lid zijn van een in het Rijk gevormde familie van een persoon die aan deze voorwaarden voldoet.

DVZ betwist het huiselijk geweld niet, maar beëindigt toch het verblijfsrecht omdat de man geen voldoende bestaansmiddelen bewijst. In beroep vraagt de RvV aan het HvJ of artikel 42quater §4, 4° Vw, hetgeen een omzetting is van artikel 13, lid 2, eerste alinea, sub c) Burgerschapsrichtlijn, geen schending inhoudt van artikel 20 Handvest door te bepalen dat een scheiding niet leidt tot het verlies van het verblijfsrecht van een derdelands familielid van een Unieburger wanneer bijzonder schrijnende situaties (zoals huiselijk geweld) dit rechtvaardigen, maar alleen op voorwaarde dat dit familielid over toereikende bestaansmiddelen en een ziekteverzekering beschikt. Dit terwijl artikel 15, lid 3 richtlijn 2003/86 (Gezinsherenigingsrichtlijn) deze bijkomende voorwaarden niet oplegt aan een familielid dat gezinshereniging doet met een derdelander en slachtoffer wordt van huiselijk geweld.

Analyse HvJ

Feitelijke scheiding tast verblijfsrecht derdelands echtgenoot van Unieburger niet aan

Vooraleer de geldigheid van artikel 13, lid 2, eerste alinea, sub c) Burgerschapsrichtlijn te toetsen in functie van artikel 20 Handvest, verduidelijkt het HvJ eerst de werkingssfeer van artikel 13 Burgerschapsrichtlijn.

Uit de voorbereidende werken van de Burgerschapsrichtlijn blijkt dat met deze bepaling beoogd werd rechtsbescherming te bieden aan derdelanders wiens verblijfsrecht samenhangt met de familieband die door het huwelijk bestaat en die daardoor het slachtoffer kunnen worden van chantage via echtscheiding. Een dergelijke bescherming is slechts noodzakelijk in geval van een onherroepelijk uitgesproken echtscheiding, aangezien in geval van feitelijke scheiding het verblijfsrecht van de derdelands echtgenoot helemaal niet aangetast wordt. Zolang de derdelands echtgenoot gehuwd is, behoudt hij immers zijn hoedanigheid van familielid van de Unieburger zoals gedefinieerd in artikel 2, punt 2 Burgerschapsrichtlijn en heeft hij een afgeleid verblijfsrecht in het gastland. Uit de bewoordingen, de context en de doelstelling van artikel 13, lid 2 Burgerschapsrichtlijn blijkt dat voor de toepassing van deze bepaling, daaronder begrepen de bescherming voor slachtoffers van huiselijk geweld, vereist is dat de belanghebbenden uit de echt gescheiden zijn. Dit wordt bevestigd door vaste rechtspraak van het HvJ dat een derdelands echtgenoot niet duurzaam bij de Unieburger moet wonen om een afgeleid verblijfsrecht te hebben (zie onder meer HvJ 13 februari 1985, Diatta, 267/83 en HvJ 8 november 2012, Iida, C‑40/11).

Cumul van beëindigingsgronden: echtscheiding vs. vertrek van de Unieburger

In 2016 stelde het HvJ dat artikel 13, lid 2, eerste alinea, sub c) Burgerschapsrichtlijn zo uitgelegd moet worden dat een derdelander die gescheiden is van een Unieburger en tijdens het huwelijk slachtoffer was van huiselijk geweld, op grond van deze bepaling zijn verblijfsrecht in het gastland niet kan behouden wanneer de EU-echtgenoot deze lidstaat verlaten heeft vóór de aanvang van de echtscheidingsprocedure (HvJ 30 juni 2016, C-115/15, NA). Het vertrek van de Unieburger uit de gastlidstaat is immers een andere grond voor beëindiging van het afgeleid verblijfsrecht van het derdelands familielid van een Unieburger, waarbij géén behoud van verblijf voorzien is voor slachtoffers van huiselijk geweld. Om toch enige bescherming te bieden oordeelde het HvJ toen dat het volstond dat de echtscheidingsprocedure opgestart was vóór het vertrek van de Unieburger, in welk geval de beëindigingsgrond ‘echtscheiding’ (met behoud van verblijf voor slachtoffers van huiselijk geweld) zou primeren op de beëindigingsgrond ‘vertrek van de Unieburger’.

Omdat het vertrek van de EU-echtgenoot uit de gastlidstaat op die manier een chantagemiddel kan worden dat strijdig is met het doel om het slachtoffer te beschermen, stuurt het HvJ zijn rechtspraak nu bij: het slachtoffer kan zijn verblijfsrecht ook behouden wanneer de echtscheidingsprocedure ingeleid wordt na het vertrek van de Unieburger uit het gastland. Om de rechtszekerheid te waarborgen moet het slachtoffer de echtscheiding wel inleiden binnen een redelijke termijn na het vertrek. Bedoeling is dat het slachtoffer op die manier voldoende tijd krijgt om te kiezen tussen de twee opties die de Burgerschapsrichtlijn biedt om het verblijfsrecht te behouden:

  1. Ofwel start het slachtoffer een echtscheidingsprocedure op om in aanmerking te komen voor een behoud van verblijf op basis van artikel 13, lid 2, eerste alinea, sub c) Burgerschapsrichtlijn (= artikel 42quater § 4, 4° Vw).
  2. Ofwel vestigt het slachtoffer zich in de woonstaat van de Unieburger (= lidstaat van herkomst van de Unieburger of een andere lidstaat) om zo zijn afgeleid verblijfsrecht als familielid van een Unieburger te behouden. Zoals gezegd, hoeft een echtgenoot niet duurzaam bij de Unieburger te wonen om een afgeleid verblijfsrecht te hebben.

Toepassing van bovenstaande principes op Belgische casus

In de casus waarover de RvV een prejudiciële vraag stelde aan het HvJ heeft het slachtoffer zich niet gevoegd bij zijn Franse echtgenote in Frankrijk (hij bleef in België). Ook startte hij de echtscheidingsprocedure pas op bijna drie jaar na het vertrek van zijn echtgenote uit België, wat geen redelijke termijn is. Bijgevolg kan hij zijn verblijfsrecht niet behouden op grond van artikel 13, lid 2, eerste alinea, sub c) Burgerschapsrichtlijn en is de prejudiciële vraag in principe niet aan de orde.

Maar DVZ maakte een verkeerde toepassing van de beëindigingsgronden: volgens een gevestigde praktijk beëindigt DVZ (onterecht) het verblijfsrecht van een derdelands echtgenoot van een Unieburger van zodra het koppel feitelijk gescheiden leeft en er geen ‘gezamenlijke vestiging’ meer is in de zin van artikel 42quater §1, eerste lid, 4° Vw. Dit terwijl:

  • het slachtoffer op het moment van de beslissing van DVZ nog gehuwd was,
  • er nog geen echtscheiding ingeleid was en
  • het afgeleid verblijfsrecht van een derdelands echtgenoot van een Unieburger volgens vaste rechtspraak van het HvJ helemaal niet aangetast is zolang het koppel gehuwd is en niet definitief uit de echt gescheiden.

Met het vertrek van de EU-echtgenote naar Frankrijk, in casu de enige mogelijke beëindigingsgrond, hield DVZ daarentegen geen rekening.

Omdat DVZ (onterecht) uitging van een mogelijk ‘behoud van verblijf’ op basis van artikel 13, lid 2, eerste alinea, sub c) Burgerschapsrichtlijn (= artikel 42quater § 4, 4° Vw) verklaart het HvJ de prejudiciële vraag toch ontvankelijk en toetst het de geldigheid van artikel 13, lid 2, eerste alinea, sub c) Burgerschapsrichtlijn aan artikel 20 Handvest.

Artikel 13, lid 2, eerste alinea, sub c) Burgerschapsrichtlijn getoetst aan artikel 20 Handvest

Artikel 20 Handvest bepaalt dat eenieder gelijk is voor de wet (= gelijkheidsbeginsel). Dat houdt in dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is. Bijgevolg moet het HvJ eerst nagaan of de bescherming die de Burgerschapsrichtlijn en de Gezinsherenigingsrichtlijn biedt aan slachtoffers van huiselijk geweld, vergelijkbare situaties betreft. Of situaties vergelijkbaar zijn, moet beoordeeld worden aan de hand van:

  • hetdoel van artikel 13, lid 2 Burgerschapsrichtlijn en artikel 15, lid 3 Gezinsherenigingsrichtlijn. Het HvJ stelt vast dat beide bepalingen tot doel hebben om bescherming te bieden aan familieleden die het slachtoffer zijn van huiselijk geweld.
  • het voorwerp van de Burgerschapsrichtlijn en Gezinsherenigingsrichtlijn. Beide richtlijnen hebben een verschillend voorwerp:
      • De Burgerschapsrichtlijn bepaalt de voorwaarden voor uitoefening van het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten door Unieburgers en hun familieleden, hun duurzaam verblijfsrecht en de beperkingen van deze rechten om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid.
      • De Gezinsherenigingsrichtlijn bepaalt de materiële voorwaarden voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging door derdelanders die legaal op het grondgebied van de lidstaten verblijven.
  • de doelstellingen van de Burgerschapsrichtlijn en Gezinsherenigingsrichtlijn. Beide richtlijnen hebben een verschillende doelstelling:
      • De Burgerschapsrichtlijn beoogt de uitoefening van het vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten te vergemakkelijken en dat recht te versterken. Om dat doel te bereiken moet ook de bescherming van het gezinsleven en de integratie van het gezin in het gastland nagestreefd worden. Deze beschermings- en integratiedoelen blijven echter ondergeschikt aan het primaire doel van de richtlijn om het vrij verkeer van Unieburgers te vergemakkelijken.
      • De algemene doelstelling van de Gezinsherenigingsrichtlijn bestaat erin de integratie van derdelanders in de lidstaten te bevorderen door via de gezinshereniging een gezinsleven mogelijk te maken.
  • het domein waartoe ze behoren. Beide richtlijnen behoren tot een verschillend domein:
      • De Burgerschapsrichtlijn behoort tot het domein van het vrij personenverkeer als deel van de interne markt,
      • terwijl de Gezinsherenigingsrichtlijn behoort tot het gemeenschappelijk immigratiebeleid van de Unie.
  • de beoordelingsbevoegdheid die beide richtlijnen toekennen aan de lidstaten:
      • De Burgerschapsrichtlijn kent maar een beperkte beoordelingsbevoegdheid toe aan de lidstaten bij de toepassing van de in de richtlijn vastgestelde voorwaarden.
      • Artikel 15, lid 3 en 4 Gezinsherenigingsrichtlijn kent juist een ruime beoordelingsbevoegdheid toe aan de lidstaten met betrekking tot de voorwaarden voor het afgeven van een autonome verblijfstitel, in geval van echtscheiding, aan een derdelander die op basis van gezinshereniging toegelaten is tot het grondgebied van de betrokken lidstaat en tijdens het huwelijk het slachtoffer geweest is van huiselijk geweld door de gezinshereniger. Het verschil in behandeling waarover de verzoeker klaagt is het gevolg van een keuze die de Belgische overheid gemaakt heeft in toepassing van de ruime beoordelingsbevoegdheid die artikel 15, lid 4 Gezinsherenigingsrichtlijn hem toekende.

Het HvJ concludeert dan ook dat derdelands echtgenoten van Unieburgers die onder de Burgerschapsrichtlijn vallen en echtgenoten van derdelanders die onder de Gezinsherenigingsrichtlijn vallen, die allen slachtoffer waren van huiselijk geweld, zich ten aanzien van het behoud van hun verblijfsrecht op het grondgebied van de betrokken lidstaat niet in een vergelijkbare situatie bevinden, zodat het gelijkheidsbeginsel niet toegepast kan worden. De geldigheid van artikel 13, lid 2 Burgerschapsrichtlijn is dus niet aangetast in het licht van artikel 20 Handvest.

Opmerking AgII

Ten gevolge van rechtspraak van het Grondwettelijk Hof (GwH van 7 februari 2019, nr. 17/2019) vraagt DVZ in de praktijk geen bewijzen meer van bestaansmiddelen en ziekteverzekering aan slachtoffers van geweld in een procedure gezinshereniging met een Unieburger of Belg, als voorwaarde voor het behoud van het verblijfsrecht. De facto worden slachtoffers van huiselijk geweld in een procedure gezinshereniging met een Unieburger of derdelander (cf. artikel 10 Vw), dus gelijk behandeld in België. Lees meer hierover in ons nieuwsbericht van 20 maart 2019.

Meer info