HvJ: tenuitvoerlegging uitwijzingsbevel vereist naast fysiek verlaten van grondgebied lidstaat ook daadwerkelijke en effectieve beëindiging verblijf Unieburger

Een Unieburger ten aanzien van wie een uitwijzingsbevel is genomen, voldoet niet aan dit bevel door zijn enkele fysieke vertrek van het grondgebied van de gastlidstaat. Om na zijn vertrek opnieuw een verblijfsrecht te kunnen verkrijgen in diezelfde lidstaat op grond van de Burgerschapsrichtlijn, moet hij zijn verblijf op dat grondgebied vooreerst daadwerkelijk en effectief hebben beëindigd. Indien hij terugkeert naar de gastlidstaat, mag zijn verblijf namelijk geen voortzetting zijn van zijn eerdere verblijf op dat grondgebied. Dit oordeelt het Hof van Justitie (HvJ) in arrest nr. C-719/19 van 22 juni 2021 in antwoord op een prejudiciële vraag van de Nederlandse Raad van State.

Feiten

Bij besluit van 1 juni 2018 oordeelt de Nederlandse staatssecretaris dat de betrokkene, die de Poolse nationaliteit bezit, niet langer rechtmatig in Nederland verblijft. Het bezwaarschrift tegen deze beslissing wordt niet aanvaard, waarna een uitwijzingsbevel tegen hem wordt uitgevaardigd. Aangezien hij geen beroep indient tegen dit bevel, wordt de maatregel definitief en moet hij het Nederlands grondgebied verlaten binnen een termijn van vier weken.

Op een onbekende datum, maar voor het verstrijken van deze termijn van vrijwillig vertrek, verlaat hij het Nederlands grondgebied en wordt hij aangehouden in Duitsland op verdenking van diefstal. Korte tijd later wordt hij opnieuw op Nederlands grondgebied aangehouden wegens verdenking van diefstal. Hij wordt vervolgens in bewaring gesteld, in afwachting van zijn verwijdering naar zijn land van herkomst. De eerste rechter verwerpt het beroep tegen deze bewaringsmaatregel, waarna hij hoger beroep aantekent bij de Nederlandse Raad van State, die op zijn beurt een prejudiciële vraag stelt aan het HvJ.

Om te kunnen oordelen of de bewaring wettig is, moet namelijk eerst worden bepaald of de betrokkene op datum van zijn bewaring opnieuw een verblijfsrecht in Nederland genoot op grond van de Burgerschapsrichtlijn. Hiervoor moeten de rechtsgevolgen van het voordien opgelegde uitwijzingsbevel worden uitgelegd.

Analyse HvJ

Het HvJ bestudeert vooreerst de bewoording van artikel 15 van de Burgerschapsrichtlijn, dat van toepassing is op een uitwijzingsbevel genomen om redenen die geen verband houden met een gevaar voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de volksgezondheid, zoals in het hoofdgeding. In dit verband stelt het HvJ vast dat deze bepaling niets voorschrijft omtrent de werking in de tijd van een dergelijk bevel. Bijgevolg kijkt het Hof naar het doel van deze bepaling en de context ervan, alsook naar de doelstelling van de Burgerschapsrichtlijn zelf.

Het HvJ merkt op dat artikel 15 tot doel heeft aan de gastlidstaat de mogelijkheid te bieden om de Unieburger die niet langer rechtmatig op zijn grondgebied verblijft, te verwijderen. Dit sluit aan bij de specifieke doelstelling van de Burgerschapsrichtlijn die erin bestaat te voorkomen dat Unieburgers tijdens een tijdelijke verblijf op grond van de Burgerschapsrichtlijn een onredelijke belasting voor het socialebijstandsstelsel van de gastlidstaat vormen.

Hieruit leidt het HvJ af dat het enkele fysieke vertrek van de Unieburger niet volstaat voor de tenuitvoerlegging van een uitwijzingsbevel dat krachtens artikel 15, lid 1 Burgerschapsrichtlijn ten aanzien van hem is genomen. Het HvJ wijst erop dat:

  • indien dit wel zou volstaan, de Unieburger enkel de grens van het gastland moet overschrijden om onmiddellijk naar het grondgebied van die lidstaat te kunnen terugkeren en zich op een nieuw verblijfsrecht van maximaal drie maanden te kunnen beroepen. Zodoende zou hij een verblijfsrecht genieten dat in werkelijkheid van onbepaalde duur is, ook al voldoet hij niet aan de voorwaarden voor een verblijf van meer dan drie maanden op grond van artikel 7 Burgerschapsrichtlijn, en is het verblijf krachtens artikel 6 van deze richtlijn bedoeld voor verblijven tot drie maanden;
  • het duidelijke onderscheid in de Burgerschapsrichtlijn tussen tijdelijk verblijf en duurzaam verblijf hierdoor gedeeltelijk zijn nuttig effect zou verliezen. Een Unieburger zou zich namelijk kunnen beroepen op meerdere opeenvolgende tijdelijke verblijven in die lidstaat om er in werkelijkheid langdurig te verblijven, zonder te voldoen aan de in de richtlijn neergelegde voorwaarden voor een duurzaam verblijfsrecht. Volgens het HvJ zou een dergelijke uitlegging niet stroken met de algehele context van de richtlijn, die voorziet in een progressief systeem van verblijfsrechten in het gastland, dat uitmondt in een duurzaam verblijfsrecht;
  • ook de toekenning van een minimumtermijn van één maand vanaf de kennisgeving van het uitwijzingsbevel om dat bevel uit te voeren (artikel 30, lid 3 Burgerschapsrichtlijn), waardoor de betrokken burger zijn vertrek kan voorbereiden, ervoor pleit artikel 15, lid 1 Burgerschapsrichtlijn in die zin uit te leggen dat het enkele fysieke vertrek onvoldoende is.

Het HvJ concludeert dus dat de Unieburger het grondgebied van de lidstaat niet alleen fysiek moet verlaten, maar ook zijn verblijf op dat grondgebied daadwerkelijk en effectief moet hebben beëindigd om aan het uitwijzingsbevel te voldoen.

Op de tweede plaats benadrukt het HvJ dat het aan de nationale rechter toekomt om op basis van een algehele beoordeling van alle omstandigheden van de zaak na te gaan of het verblijf van de Unieburger daadwerkelijk en effectief werd beëindigd. Het Hof verschaft wel de volgende aanwijzingen:

  • Er kan geen minimumperiode van drie maanden afwezigheid worden vereist, aangezien dit zou neerkomen op een beperking van het recht op vrij verkeer die niet voorzien is in de EU-Verdragen noch in de Burgerschapsrichtlijn. Het kan daarentegen wel een belangrijke aanwijzing zijn.
  • Wél relevant zijn alle elementen waaruit blijkt dat de banden tussen de betrokken Unieburger en het gastland verbroken zijn, met name een verzoek om schrapping uit een bevolkingsregister, de beëindiging van een huurovereenkomst of van een overeenkomst voor de levering van openbare diensten (zoals water of elektriciteit), een verhuizing, de uitschrijving bij een dienst voor arbeidsbemiddeling of de beëindiging van andere relaties die een zekere integratie van die Unieburger in die lidstaat veronderstellen.
  • Nog relevant zijn elementen betreffende de periode van afwezigheid na de vaststelling van het uitwijzingsbevel, namelijk de aanwijzingen dat die Unieburger tijdens die periode het centrum van zijn persoonlijke, professionele of familiebelangen naar een andere lidstaat heeft overgebracht.

Ten laatste verduidelijkt het HvJ de gevolgen van de niet-tenuitvoerlegging van een uitwijzingsbevel:

  • Indien niet aan het uitwijzingsbevel is voldaan, verblijft de Unieburger onrechtmatig op het grondgebied van de gastlidstaat, zelfs wanneer hij na zijn tijdelijke vertrek weer terugkeert naar dat grondgebied. In dat geval is die lidstaat niet verplicht om een nieuw uitwijzingsbevel vast te stellen, maar kan het zich op laatstgenoemd bevel baseren om hem te verplichten zijn grondgebied te verlaten. Ten gevolge van een materiële wijziging van omstandigheden kan de lidstaat evenwel verplicht zijn om het verblijf als rechtmatig te beschouwen, ondanks de niet-tenuitvoerlegging van het uitwijzingsbevel.
  • De lidstaat kan nagaan of volledig aan een uitwijzingsbevel is voldaan op grond van artikel 5, lid 5 Burgerschapsrichtlijn. Volgens deze bepaling kan de lidstaat de betrokkene namelijk opleggen zijn aanwezigheid op zijn grondgebied binnen een redelijke en niet-discriminerende termijn mede te delen en kan de niet-naleving van deze verplichting, net als de niet-nakoming van de inschrijvingsverplichting, met niet-discriminerende en evenredige sancties worden bestraft.
  • Het uitwijzingsbevel kan niet tegen de Unieburger worden ingeroepen wanneer hij zich op grond van zijn inreisrecht (vastgesteld in artikel 5 Burgerschapsrichtlijn) in specifieke gevallen naar dit grondgebied begeeft om andere redenen dan om er te verblijven.