HvJ: verzoeker om internationale bescherming mag niet uitgesloten worden van materiële opvang

Geactualiseerd in december 2019 en december 2021

Het Arbeidshof van Brussel stelde in een tussenarrest van 22 maart 2018 drie prejudiciële vragen aan het Europese Hof van Justitie (HvJ) over de interpretatie van de Opvangrichtlijn (Richtlijn 2013/33/EU) omtrent de sanctie tot uitsluiting van het recht op opvang die aan een niet-begeleide minderjarige werd opgelegd.

HvJ arrest nr. C 233/18 van 12 november 2019 antwoordt dat een verzoeker om internationale bescherming niet mag uitgesloten worden van materiële opvang als sanctie voor een inbreuk op het huishoudelijk reglement.

Naar aanleiding van een conflict in zijn opvangcentrum werd op 19 april 2016 een Afghaanse niet-begeleide minderjarige tijdelijk uitgesloten van het recht op opvang. De uitsluiting bedroeg 15 dagen en werd op 21 april 2016 bevestigd door de directeur-generaal van Fedasil. De minderjarige moest daarop noodgedwongen een aantal nachten op straat en bij vrienden doorbrengen. Op 4 mei 2016 kreeg hij terug opvang in een ander opvangcentrum.

Een beroep bij eenzijdig verzoekschrift bij de Arbeidsrechtbank te Antwerpen werd afgewezen wegens gebrek aan hoogdringendheid omdat de minderjarige niet kon bewijzen dat hij zich op straat bevond. Een beroep ten gronde bij de Arbeidsrechtbank van Brussel werd eveneens afgewezen, waarop hoger beroep bij het Arbeidshof werd ingediend. Intussen is de Afghaan meerderjarig geworden.

De verzoeker voert aan dat:

• Fedasil ertoe gehouden was de menselijke waardigheid te garanderen in de periode dat hij van de opvang werd uitgesloten
• Fedasil een schending van artikel 3 EVRM beging omdat een minderjarige asielzoeker, bij uitstek een kwetsbaar persoon, gedurende 14 dagen van iedere bijstand werd uitgesloten
• het feit dat het gedrag van de jongere aan de basis lag van de sanctie niet toelaat af te wijken van de bescherming die artikel 3 EVRM biedt
• het hoogste belang van de minderjarige vervat in artikel 37 van de opvangwet, en het hoorrecht bij het nemen van een sanctie van uitsluiting vervat in artikel 45, laatste lid niet gerespecteerd werden
• de uitsluiting in strijd is met artikel 20 van de Opvangrichtlijn

Artikel 45 van de Opvangwet laat een sanctie tot uitsluiting toe in geval van een zeer ernstige overtreding van het huishoudelijk reglement van de opvangstructuur die de andere bewoners of het personeel in gevaar brengt of die duidelijke risico’s inhoudt voor de veiligheid of de naleving van de openbare orde in de opvangstructuur.

Op het moment van de bestreden beslissing was de Opvangrichtlijn nog niet omgezet in Belgisch recht terwijl de termijn voor omzetting reeds verstreken was. Dat betekent dat de Opvangrichtlijn op dat moment rechtstreekse werking had en dat de Opvangwet conform deze richtlijn moet geïnterpreteerd en toegepast worden.

Artikel 20, lid 1 tot en met 3, van de Opvangrichtlijn omschrijft de situaties waarin de lidstaten de opvang kunnen beperken of intrekken. Artikel 20, lid 4 omschrijft ook dat de lidstaten sancties kunnen vastleggen in geval van ernstige inbreuken op de regels van de opvangcentra of in geval van ernstige vormen van geweld. Op basis van artikel 20, lid 5, moeten de beslissingen tot intrekking of inperking, en de sancties:

• individueel, onpartijdig, objectief en gemotiveerd te zijn
• genomen worden met inachtname van de specifieke situatie van de betrokkene, in het bijzonder wanneer het om kwetsbare personen gaat, en met inachtname van het redelijkheidsbeginsel
• de toegang tot medische hulp en een menswaardige levensstandaard verzekeren.

Het Arbeidshof stelt vast dat:

• het niet duidelijk is of het onder de Opvangrichtlijn toegelaten is een uitsluiting van de opvang als sanctie as suchop te leggen. Artikel 20, lid 1 tot en met 3 van de Opvangrichtlijn geeft een exhaustieve lijst weer van situaties waarin de intrekking of beperking van de opvang toegelaten is. De sancties worden apart in lid 4 vermeld. Zowel de Raad van State als UNHCR hadden naar aanleiding van adviezen over wijzigingen aan de Opvangwet dit probleem reeds aangekaart.
• er geen duidelijke invulling bestaat van het begrip menswaardige levensstandaard en de precieze verplichting van de lidstaten daaromtrent. Is het voldoende dat Fedasil een lijst ter beschikking stelt van private of semi-private daklozencentra, zoals uit de memorie van toelichting bij de Opvangwet de bedoeling bleek?
• de Opvangrichtlijn een aantal specifieke garanties voorziet voor (niet-begeleide) minderjarigen:
• minderjarigen worden vernoemd als kwetsbare personen in artikel 21
• artikel 23 voorziet dat het belang van de minderjarige primeert en dat lidstaten ervoor moeten zorgen dat minderjarigen een levensstandaard hebben die past bij hun fysieke, mentale en sociale ontwikkeling
• artikel 24, 2° schrijft voor dat niet-begeleide minderjarigen vanaf het doen van hun verzoek om internationale bescherming tot het moment dat zij het grondgebied moeten verlaten, opgevangen moeten worden
• artikel 14 voorziet dat minderjarigen toegang hebben tot onderwijs zolang een eventuele verwijderingsmaatregel niet wordt uitgevoerd

Algemeen stelt het Arbeidshof zich de vraag of de uitsluiting van het recht op opvang voor een niet-begeleide minderjarige geen schending inhoudt van een aantal grondrechten voorzien in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest), zoals het recht op menselijke waardigheid en het verbod op foltering.

Het Arbeidshof stelt bijgevolg de volgende prejudiciële vragen aan het Europese Hof van Justitie:

1. Moet het artikel 20, lid 1 tot en met 3 van de Opvangrichtlijn zo uitgelegd worden dat het op limitatieve wijze de gevallen bepaalt waarin de opvang beperkt of ingetrokken kan worden, of blijkt uit lid 4 en 5 dat de intrekking van de opvang ook kan gebeuren bij wijze van sanctie?
2. Moet het artikel 20 lid 5 en 6 zo uitgelegd worden dat lidstaten alvorens een beslissing te nemen de nodige maatregelen moeten treffen die het recht op een waardige levensstandaard tijdens de periode van uitsluiting waarborgen, of is het voldoende dat nadien wordt nagegaan of de persoon een waardige levensstandaard geniet en desgevallend op dat ogenblik maatregelen worden genomen?
3. Is op grond van artikel 20, lid 4, 5 en 6, samen gelezen met artikel 14, 21, 22, 23 en 24 van de opvangrichtlijn, en met artikel 1, 3, 4 en 24 van het Handvest een sanctie tot uitsluiting van de opvang mogelijk ten aanzien van een minderjarige, en meer bepaald een niet-begeleide minderjarige?

Update december 2019

In arrest nummer C 233/18 van 12 november 2019 heeft het HvJ de prejudiciële vragen van het Arbeidshof beantwoord.

´Materiële opvangvoorzieningen´ wijzen op alle maatregelen die de lidstaten nemen in uitvoering van de Opvangrichtlijn, zoals huisvesting, voedsel en kleding, in natura of in de vorm van uitkeringen of tegoedbonnen, en een dagvergoeding.

Artikel 17, lid 2 van de Opvangrichtlijn voorziet dat deze voorzieningen verzoekers een levensstandaard moeten bieden die hun bestaansmiddelen garandeert en zowel hun fysieke als hun geestelijke gezondheid beschermt. De lidstaten moeten er ook op toezien dat die levensstandaard gegarandeerd wordt voor kwetsbare personen, waaronder niet-begeleide minderjarigen (NBM).

De verplichting om materiële opvangvoorzieningen te geven is echter niet absoluut. Artikel 20 voorziet enkele situaties waarin lidstaten de voorzieningen kunnen beperken of intrekken. Lid 1 tot en met 3 spreken expliciet van een mogelijkheid om de opvangvoorzieningen te beperken of in te trekken, in geval:

• de verzoeker de opvangplaats verlaat zonder de instanties op de hoogte te stellen of, indien toestemming vereist is, zonder toestemming
• de verzoeker gedurende een in het nationale recht vastgestelde redelijke termijn niet voldoet aan de meldingsplicht of aan verzoeken om informatie te verstrekken of te verschijnen voor een persoonlijk onderhoud over de asielprocedure
• van een volgend verzoek
• de verzoeker zonder gerechtvaardigde reden na zijn binnenkomst in de lidstaat niet zo spoedig als redelijkerwijs mogelijk is een verzoek om internationale bescherming heeft ingediend
• verzoeker financiële middelen verborgen heeft gehouden en daardoor ten onrechte van die opvangvoorzieningen heeft gebruik gemaakt

Lid 4 bepaalt dat de lidstaten sancties kunnen opleggen bij ernstige inbreuken op de regels met betrekking tot de opvangcentra of ernstige vormen van geweld.

Maar de Opvangrichtlijn bevat geen definitie van de mogelijke sanctie. De lidstaten beschikken dus over een beoordelingsmarge.

Artikel 20, lid 4 sluit op zich niet expliciet uit dat een sanctie betrekking heeft op de materiële opvangvoorzieningen zelf. Maar lid 5 legt enkele voorwaarden op voor zowel het beperken en intrekken van de opvang, als het opleggen van een sanctie. De beslissing moet:

• objectief, onpartijdig en gemotiveerd zijn
• evenredig zijn, gelet op de specifieke situatie van de verzoeker
• en de verzoeker moet altijd toegang blijven hebben tot medische hulp en moet een waardige levensstandaard blijven genieten

Uit overweging 35 blijkt dat de Opvangrichtlijn tot doel heeft te waarborgen dat de menselijke waardigheid ten volle wordt geëerbiedigd en dat ze bevordert dat onder meer artikel 1 (menselijke waardigheid) en 24 (hoger belang van het kind) van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie wordt toegepast. De lidstaten moeten er dus over waken dat de verzoeker niet in een toestand van zeer verregaande materiële behoeftigheid terechtkomt, waardoor hij niet in staat is om te voorzien in zijn meest elementaire behoeften zoals wonen, eten, zich kleden en zich wassen, wat zijn fysieke of mentale gezondheid zou schaden of hem in een toestand van achterstelling zou brengen die onverenigbaar is met de menselijke waardigheid.

Een sanctie waarbij een verzoeker enkel omwille van ernstige inbreuken op de regels met betrekking tot de opvangcentra of ernstige vormen van geweld, zelfs tijdelijk, wordt uitgesloten van alle materiële opvangvoorzieningen is in strijd met artikel 20, lid 5, omdat ze:

• hem de mogelijkheid ontneemt om te voorzien in de meest elementaire levensbehoeften
• daarom niet redelijk is

Zelfs de zwaarste sanctie mag de verzoeker niet de mogelijkheid ontnemen om in zijn meest elementaire behoeften te voorzien.

De lidstaten moeten een dergelijke levensstandaard voortdurend en zonder onderbreking waarborgen. De instanties van de lidstaten moeten de toegang tot de materiële opvangvoorzieningen op georganiseerde wijze en onder hun eigen verantwoordelijkheid verlenen, ook wanneer zij een beroep doen op de particuliere sector om die verplichting na te komen. Het is dus niet voldoende dat zij een lijst geven van particuliere daklozencentra die de verzoeker zou kunnen contacteren, zoals Fedasil in dit geval deed.

De bevoegde instanties moeten er steeds voor zorgen dat een sanctie, gelet op de specifieke situatie van de verzoeker en alle omstandigheden van het geval, strookt met het evenredigheidsbeginsel en geen afbreuk doet aan de waardigheid van die verzoeker.

Wanneer een verzoeker een NBM is of een ander kwetsbaar persoon moeten de lidstaten daar in hogere mate rekening mee houden.

Lidstaten moeten zich ook steeds laten leiden door het hoger belang van het kind. Volgens artikel 23, lid 2 van de Opvangrichtlijn moeten ze daarbij rekening houden met onder meer

• het welzijn en de sociale ontwikkeling van de minderjarige
• de achtergrond van de minderjarige
• overwegingen die verband houden met zijn veiligheid en beveiliging

Het HvJ wijst er op dat de lidstaten wel sancties kunnen opleggen die niet tot gevolg hebben dat de verzoeker wordt uitgesloten van de opvangvoorzieningen, mits ze de voorwaarden van lid 5 respecteren. Voor jongeren kan het volgens het HvJ bijvoorbeeld gaan over het inschakelen van de gerechtelijke instanties die instaan voor jeugdbescherming.

Op basis van deze interpretatie van het HvJ besluit het arbeidshof van Brussel in arrest nr. 2017/AB/277 van 7 oktober 2021 dat de beslissingen van Fedasil strijdig zijn met de Opvangrichtlijn en dus nietig zijn. Het arbeidshof stelt ook vast dat Fedasil aan zijn verplichtingen inzake opvang tekort gekomen is, en er dus sprake is van een fout. Tevens is sprake van schade nu een minderjarige als gevolg van de foutieve beslissingen van Fedasil gedwongen was nachten op straat door te brengen. Het arbeidshof veroordeelt Fedasil daarom tot betaling van een morele schadevergoeding van 1 euro.

Op dit moment voorziet artikel 4 van de Opvangwet meerdere situaties waarin Fedasil de opvang kan beperken of intrekken. Deze zijn sinds de omzetting van de Opvangrichtlijn grotendeels gelijklopend met deze richtlijn. Fedasil kan volgens de Opvangwet de opvang beperken of intrekken wanneer een verzoeker:

• de verplichte plaats van inschrijving weigert, niet benut, of verlaat zonder Fedasil op de hoogte te stellen of, indien toestemming vereist is, zonder toestemming
• gedurende een redelijke termijn niet voldoet aan de meldingsplicht of aan verzoeken om informatie te verstrekken of te verschijnen voor een persoonlijk onderhoud betreffende de asielprocedure
• een volgend verzoek doet, tot wanneer het verzoek ontvankelijk is
• over voldoende financiële middelen beschikt om te voorzien in zijn basisbehoeften (artikel 35/2)
• tijdelijk of definitief wordt uitgesloten van de opvang als sanctie vanwege een ernstige inbreuk op het huishoudelijk reglement (artikel 45 tweede lid, 8° en 9°).

In ieder geval moet Fedasil volgens de Opvangwet de medische begeleiding verder zetten en een menswaardige levensstandaard garanderen.

Een uitsluiting op grond van artikel 45 tweede lid, 8° en 9° heeft als gevolg dat de persoon de opvang moet verlaten en enkel nog een terugbetaling van de medische kosten kan bekomen. Fedasil voorziet momenteel geen andere maatregelen om de waardige levensstandaard te garanderen.

Deze wetsbepalingen zijn volgens dit arrest van het HvJ niet in overeenstemming met de Opvangrichtlijn gezien zij de verzoeker tijdelijk of definitief de mogelijkheid ontnemen om in de meest elementaire basisbehoeften te voldoen. Zij mogen dus niet langer worden toegepast.

Bericht van Vluchtelingenwerk Vlaanderen

• Arbeidshof Brussel nr. 2017/AB/277 tussenarrest van 22 maart 2018
• HvJ 12 november 2019, nr. C 233/18, Zubair Haqbin t. Federaal Agentschap voor de opvang van asielzoekers
• Zie ook ons nieuwsbericht over Arbeidshof Brussel nr. 2017/AB/277 definitief arrest van 7 oktober 2021