Inreisverbod en humanitaire regularisatie

Gepubliceerd op

Geactualiseerd in oktober 2021

Kan Dienst Vreemdelingenzaken (DVZ) een 9bis-aanvraag "niet in aanmerking of in overweging nemen" (= automatisch weigeren) wanneer de aanvrager het voorwerp uitmaakt van een geldig inreisverbod? Het Europese Hof van Justitie (HvJ) sprak zich al in verschillende arresten uit over de rechtsgevolgen van een inreisverbod. De rechtspraak van de Raad van State (RvS) lijkt echter af te wijken van de zienswijze van het HvJ. De RvS geeft hiermee een andere invulling aan de Terugkeerrichtlijn wat mogelijk op gespannen voet staat met het Unierecht.

Hierna bespreken we achtereenvolgend de praktijk van DVZ, de rechtspraak van het HvJ, de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (RvV) en Raad van State (RvS).

Praktijk DVZ

De humanitaire regularisatieprocedure (artikel 9bis Verblijfswet (Vw)) is een uitzonderingsprocedure in België:

  • Sinds 2014 stelde DVZ dat een derdelander onder inreisverbod die een humanitaire regularisatie wou aanvragen, voorafgaandelijk de opheffing of opschorting van dit inreisverbod moest vragen en bekomen via de Belgische ambassade in het herkomstland. Een regularisatieaanvraag die in België ingediend werd door een persoon met een niet-opgeheven of opgeschort inreisverbod, werd door DVZ "niet in overweging" genomen (met verwijzing naar artikel 74/12, §4 Vw), of onontvankelijk verklaard. In 2018 verklaarde DVZ geen beslissingen meer tot "niet in overwegingname" te nemen bij een aanvraag op basis van artikel 9bis Vw, na inreisverbod (bron: overleg van DVZ met AgII op 23 augustus 2018), maar vermoedelijk is deze praktijk nadien weer gewijzigd (naar analogie met de behandeling van aanvragen gezinshereniging na inreisverbod, zie daarover een apart nieuwsbericht).
  • Wat was de wettelijke basis om een 9bis-aanvraag niet in overweging te nemen omwille van een niet-verstreken inreisverbod? DVZ verwees hiervoor naar artikel 74/12, §4 Vw. Maar dat artikel zegt alleen dat een derdelander geen recht op toegang of verblijf heeft tijdens een onderzoek tot opheffing of opschorting van een inreisverbod. Artikel 9bis kan echter ook aangevraagd worden vanuit een onwettig verblijf; artikel 74/12, §4 Vw is dus geen wettelijk beletsel voor een aanvraag artikel 9bis.

Rechtspraak HvJ

  • In het arrest Ouhrami verduidelijkte het HvJ de draagwijdte van een inreisverbod opgelegd in uitvoering van de Terugkeerrichtlijn (HvJ 26 juli 2017, C-225/16, Ouhrami). Volgens dat arrest gaat de looptijd van een inreisverbod pas in vanaf de datum waarop de vreemdeling het grondgebied van de lidstaten daadwerkelijk verlaten heeft. Aangezien een inreisverbod volgens het Hof niet in werking kan treden bij blijvende aanwezigheid op het Belgisch grondgebied kan DVZ een niet-uitgevoerd BGV met inreisverbod moeilijk inroepen als motief om een latere verblijfsaanvraag niet in aanmerking te nemen of ten gronde te weigeren.
  • In het arrest K.A. oordeelde het HvJ dat de Belgische praktijk, waarbij DVZ een aanvraag gezinshereniging met een Belg, ingediend door een derdelander onder inreisverbod, niet in aanmerking neemt, strijdig is met artikel 20 VWEU (HvJ 8 mei 2018, C-82/16, K.A. tegen België). We bespreken dit arrest grondig in een apart nieuwsbericht. Onderaan dit bericht vind je een link.
  • In het arrest JZ herhaalt het HvJ de redenering van het arrest Ouhrami, namelijk dat een inreisverbod pas ingaat en dus pas rechtsgevolgen heeft vanaf het tijdstip dat de betrokkene het grondgebied van de lidstaten daadwerkelijk verlaat. Een inreisverbod heeft géén gevolgen wanneer de terugkeerverplichting niet wordt nagekomen zodat het niet kan worden geacht te zijn geschonden in een situatie waarin de betrokkene het grondgebied van de lidstaten nooit verlaten heeft. Het onwettig verblijf van een derdelander met een inreisverbod die desondanks het grondgebied van de lidstaten nooit verlaten heeft, wordt tot op het tijdstip van de vrijwillige of gedwongen uitvoering van de terugkeerverplichting beheerst door het terugkeerbesluit en niet door het inreisverbod. In een dergelijke situatie kan de betrokkene niet worden bestraft wegens schending van een inreisverbod. Een inreisverbod kan niet worden geacht te zijn geschonden in een situatie waarin de betrokkene het grondgebied van de lidstaten nooit verlaten heeft (HvJ 17 september 2020, C-806/18, JZ).

Belgische rechtspraak

Vóór het Ouhrami-arrest werden beroepen tegen een zonder voorwerp verklaring of een onontvankelijkheidsverklaring van een 9bis-aanvraag wegens eerder opgelegd (en niet opgeheven of geschorst) inreisverbod verworpen wegens gebrek aan belang (RvS nr. 218.401, 9 maart 2012; RvS nr. 235.344, 5 juli 2016; RvS nr. 235.719, 5 september 2016; RvV nr. 185030, 31 maart 2017).

Na HvJ-arrest Ouhrami vernietigde de RvV zonder voorwerp verklaringen van 9bis-aanvragen wegens eerder opgelegd (en niet opgeheven of geschorst) inreisverbod. Het inreisverbod gaat pas in op het moment dat betrokkene het grondgebied verlaat en een 9bis-aanvraag kan worden ingediend vanuit onwettig verblijf (RvV nr. 194066, 23 oktober 2017; RvV nr. 195142, 16 november 2017; RvV nr. 197804, 11 januari 2018). Deze RvV rechtspraak werd aanvankelijk bevestigd door RvS arrest nr. 240394 van 11 januari 2018.

In drie andere arresten (RvS nr. 245.654, 7 oktober 2019; RvS nr. 249.734 van 5 februari 2021; RvS nr. 249.735 van 5 februari 2021) is de RvS echter van oordeel dat het toegelaten is om 9bis-aanvragen niet in aanmerking te nemen of zonder voorwerp te verklaren wegens het bestaan van een inreisverbod. De RvS baseert zich daarvoor op het arrest K.A. van het HvJ (zie hierboven). Volgens de RvS is het HvJ in dat arrest van oordeel dat de Terugkeerrichtlijn zich niet verzet tegen een nationale praktijk waarbij een gezinsherenigingsaanvraag van een derdelands familielid van een statische Unieburger, niet in aanmerking genomen wordt wegens een bestaand inreisverbod. Bijgevolg is het volgens de RvS onder de Terugkeerrichtlijn toegelaten om een 9bis-aanvraag om die reden niet in overweging te nemen.

De redenering van de RvS noopt tot enkele bedenkingen:

  • In het arrest K.A. stelde het HvJ vast dat de Terugkeerrichtlijn zich niet uitspreekt over verblijfsaanvragen na een inreisverbod. Bijgevolg kan de Terugkeerrichtlijn zich ook niet verzetten tegen een nationale praktijk waarbij een verblijfsaanvraag niet in aanmerking genomen wordt, omwille van een eerder opgelegd inreisverbod.
  • De Terugkeerrichtlijn verzet zich volgens het HvJ in K.A. wél tegen een nationale praktijk waarbij:
      • na afgifte van een eerste terugkeerbesluit en inreisverbod
      • een tweede terugkeerbesluit wordt afgeleverd waarin géén rekening gehouden wordt met nieuwe elementen aangaande het gezinsleven die niet eerder ingeroepen konden worden, en die bijvoorbeeld aangehaald werden in een nieuwe verblijfsaanvraag (zoals een 9bis-aanvraag). Om die reden is een tweede BGV, dat afgeleverd wordt samen met de beslissing om de 9bis-aanvraag niet in overweging te nemen (omwille van een bestaand inreisverbod), mogelijk in strijd met de Terugkeerrichtlijn.
  • In K.A. spreekt het HvJ zich niet uit over de uitwerking van inreisverboden. Het HvJ deed dat wel in het Ouhrami-arrest. In haar conclusie bij het arrest K.A. stelt advocaat-generaal Sharpston dat de Belgische Verblijfswet niet in overeenstemming is met het Ouhrami-arrest door te bepalen dat het inreisverbod al uitwerking heeft vanaf de datum van betekening. Aangezien een inreisverbod volgens het Ouhrami-arrest pas uitwerking heeft vanaf het moment dat betrokkene het grondgebied van de Schengenlidstaten verlaat, valt moeilijk in te zien hoe DVZ nog kan steunen op een niet-uitgevoerd BGV met inreisverbod om een latere verblijfsaanvraag, die bij blijvende aanwezigheid ingediend wordt, af te wijzen.
  • Ook in het arrest JZ van september 2020 spreekt het HvJ zich uit over de uitwerking van inreisverboden. Het HvJ herhaalt zijn redenering van het arrest Ouhrami, namelijk dat een inreisverbod pas ingaat en dus pas rechtsgevolgen heeft vanaf het tijdstip dat de betrokkene het grondgebied van de lidstaten daadwerkelijk verlaat. Een inreisverbod heeft geen gevolgen wanneer de terugkeerverplichting niet wordt nagekomen zodat het niet kan worden geacht te zijn geschonden in een situatie waarin de betrokkene het grondgebied van de lidstaten nooit heeft verlaten. Het onwettig verblijf van een derdelander met een inreisverbod die desondanks het grondgebied van de lidstaten nooit heeft verlaten, wordt tot op het tijdstip van de vrijwillige of gedwongen uitvoering van de terugkeerverplichting beheerst door het terugkeerbesluit en niet door het inreisverbod. In een dergelijke situatie kan de betrokkene niet worden bestraft wegens schending van een inreisverbod. Een inreisverbod kan niet worden geacht te zijn geschonden in een situatie waarin de betrokkene het grondgebied van de lidstaten nooit verlaten heeft. De RvS heeft dit arrest in zijn twee arresten van 5 februari 2021, waarin hij van oordeel is dat het toegelaten is om 9bis-aanvragen niet in aanmerking te nemen wegens het bestaan van een inreisverbod, niet in zijn redenering betrokken. Het valt nochtans moeilijk in te zien hoe een praktijk waarbij verblijfsaanvragen niet in aanmerking genomen worden wegens een bestaand inreisverbod, verzoenbaar is met de hierboven besproken rechtspraak van het HvJ.

Meer info