Intrekking verblijfstitel erkend vluchteling verdacht van steun aan terroristische organisatie

In een arrest van 24 juni 2015 verduidelijkt het Hof van Justitie onder welke omstandigheden de nationale autoriteiten de verblijfstitel van een erkende vluchteling kunnen intrekken wanneer hij steun heeft verleend aan een zogenaamde terroristische organisatie. Het Hof gaat hierbij uitdrukkelijk in op het verschil tussen het intrekken van een verblijfstitel en een uitwijzing, als uitzondering op het principe van non-refoulement. Ten slotte gaat het Hof ook dieper in op de gevolgen op de economische en sociale rechten van de vluchteling.

Het Hof gaat daarentegen niet in op het spanningsveld met het absoluut verbod om een persoon terug te sturen naar een land waar hij een onmenselijke en vernederende behandeling zou kunnen ondergaan, zoals verankerd in artikel 3 EVRM en artikel 4 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.

Feiten

De heer T. is een Turkse onderdaan van Koerdische origine en woont sinds 1989 in Duitsland. In 1993 erkent Duitsland hem als vluchteling en geeft hem een permanente verblijfstitel. Die erkenning was gebaseerd op de politieke activiteiten die hij in Duitsland uitvoerde voor de PKK, waardoor hij het slachtoffer van politieke vervolging zou worden als hij naar Turkije zou terugkeren.

T. hield zich in Duitsland bezig met politieke activiteiten voor de PKK en daarmee verbonden organisaties. In 1993 verbood de minister van binnenlandse zaken de PKK om in Duitsland activiteiten te ontplooien. T. zou giften hebben ingezameld voor de PKK en daarnaast een door de PKK uitgegeven tijdschrift hebben verspreid. Hij werd hiervoor veroordeeld tot een geldboete van 3.000 EUR.

In 2012 vraagt de regionale regering de uitwijzing van T. omdat hij activiteiten ter ondersteuning van de PKK had ontplooid tot ver in 2011 en hij dus een actueel gevaar in de zin van de Duitse wetgeving vormde. Hij moest zich twee keer per week melden bij de bevoegde politie en hij mocht het grondgebied van zijn stad niet verlaten. Deze beslissing leidde ook tot de automatische ongeldigheid van zijn verblijfstitel.

De rechter in hoger beroep stelde hierover enkele vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie:

Laat de kwalificatierichtlijn toe dat een verblijfstitel wordt ingetrokken om dwingende redenen van nationale veiligheid of openbare orde?

Artikel 24 van de richtlijn verplicht de lidstaten om een verblijfstitel af te leveren aan erkende vluchtelingen tenzij er dwingende redenen van nationale veiligheid of openbare orde zijn die zich daartegen verzetten. Deze bepaling voorziet dus uitdrukkelijk de mogelijkheid om geen verblijfstitel af te leveren, maar niet om een verblijfstitel in te trekken of te beëindigen.

Ondanks het gebrek aan een uitdrukkelijke bepaling daarover, meent het Hof dat verschillende argumenten ervoor pleiten dat artikel 24 ook zou toelaten een verblijfstitel in te trekken, om volgende redenen:

  • Artikel 24 sluit niet uitdrukkelijk uit dat een verblijfstitel kan worden ingetrokken.
  • De intrekking van een verblijfstitel is in overeenstemming met het doel van de bepaling. Indien de lidstaten mogen weigeren een verblijfstitel af te geven of te verlengen wanneer dwingende redenen van nationale veiligheid of openbare orde dat rechtvaardigen, moet het de lidstaten ook toegestaan zijn de verblijfstitel in te trekken of te beëindigen wanneer dergelijke redenen zich na de afgifte ervan voordoen.
  • Artikel 24 moet gezien worden als een aanvulling op artikel 21, lid 3 waardoor lidstaten een verblijfstitel van een vluchteling kunnen intrekken of beëindigen, als:
    • redelijkerwijs kan worden aangenomen dat hij een gevaar vormt voor de veiligheid van de lidstaat waar hij zich bevindt; of
    • hij een gevaar vormt voor de samenleving van die lidstaat, omdat hij definitief veroordeeld is voor een bijzonder ernstig misdrijf.

Het verschil tussen het intrekken van de verblijfstitel en een uitwijzing ondanks het principe van non-refoulement

Het Hof gaat dieper in op het verschil tussen de uitzonderingen op non-refoulement zoals vervat in artikel 21 van de richtlijn en de mogelijkheid om een verblijfstitel in te trekken op basis van artikel 24.

Het beginsel van non-refoulement is een grondrecht dat gewaarborgd wordt in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.

Artikel 21 van de kwalificatierichtlijn stelt dat vluchtelingen in principe worden beschermd tegen refoulement. Zij maakt daar echter een uitzondering op wanneer er goede redenen zijn om de vluchteling te beschouwen als een gevaar voor de veiligheid van de lidstaat waar hij zich bevindt, of wanneer hij een gevaar vormt voor de samenleving van die lidstaat, omdat hij definitief veroordeeld is voor een bijzonder ernstig misdrijf.

De gevolgen van de toepassing van de uitzondering kunnen voor de betrokken vluchteling uiterst ingrijpend zijn, omdat hij dan kan worden teruggezonden naar een land waar hij risico zou kunnen lopen te worden vervolgd. Aangezien het om een uitzonderingsbepaling gaat, mag een lidstaat daar enkel gebruik van maken wanneer geen enkele andere maatregel mogelijk of toereikend is om het hoofd te bieden aan het gevaar dat deze vluchteling vormt voor de veiligheid of de samenleving van die lidstaat.

Artikel 24 van de kwalificatierichtlijn daarentegen, heeft enkel betrekking op de weigering om aan een vluchteling een verblijfstitel te verstrekken en op de intrekking van die verblijfstitel. Artikel 24 betreft dus niet het uitwijzen van die vluchteling.

De gevolgen van de intrekking van zijn verblijfstitel zijn voor de vluchteling dus minder zwaar als die maatregel niet kan leiden tot de intrekking van zijn vluchtelingenstatus, en nog minder als die niet kan leiden tot een uitwijzing.

Bepaalde feiten kunnen dus geen aanleiding geven tot een uitzondering op het non-refoulement beginsel, maar kunnen wel rechtvaardigen dat een verblijfstitel wordt ingetrokken.

Is steun verlenen aan een terroristische organisatie een ‘dwingende reden van nationale veiligheid en openbare orde’?

De richtlijn definieert de notie ‘dwingende redenen van nationale veiligheid of openbare orde’ niet. Voor de betekenis en draadwijdte daarvan moet er dus een beroep gedaan worden op de invulling door de rechtspraak, de bewoordingen en de context van de bepalingen en de doelstellingen van de richtlijn.

Eerdere rechtspraak spreekt van ‘dwingende redenen van nationale veiligheid of openbare orde’ als er een aantasting is van het functioneren van instellingen en essentiële openbare diensten, alsook het overleven van de bevolking, het risico van een ernstige verstoring van de externe betrekkingen of van de vreedzame co-existentie van de volkeren, of de aantasting van militaire belangen, die de openbare veiligheid in gevaar kunnen brengen (arrest Tsakouridis, C‑145/09, EU:C:2010:708, punt 44).

Het begrip veronderstelt niet alleen een aantasting van de openbare veiligheid maar ook dat deze aantasting bijzonder ernstig is. Dit komt tot uiting door het gebruik van de woorden ‘dwingende redenen’. Het begrip ‘openbare orde’ veronderstelt dat er sprake is van een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging, die een fundamenteel belang van de samenleving aantast (zie met name arrest Byankov, C‑249/11, EU:C:2012:608, punt 40).

Uit de preambule van de richtlijn blijkt dat de begrippen ‘nationale veiligheid’ en ‘openbare orde’ ook betrekking hebben op gevallen waarin een derdelander behoort tot een vereniging die steun verleent aan het internationale terrorisme, of een dergelijke vereniging steunt.

Bovendien komt de PKK voor op de lijst, als bijlage gehecht aan het gemeenschappelijk standpunt van de Raad van de Europese Unie over de toepassing van specifieke maatregelen ter bestrijding van het terrorisme. De plaatsing van een organisatie op die lijst is een sterke aanwijzing dat zij een terroristische organisatie is of dat er verdenkingen zijn dat zij dat is.

Het Hof concludeert dan ook dat de steun die een vluchteling biedt aan een organisatie die op zo’n lijst staat een ‘dwingende reden van nationale veiligheid en openbare orde’ kan uitmaken.

Individuele test

Dat een organisatie op de lijst staat is niet voldoende. De overheid moet geval per geval nagaan of de handelingen van die organisatie een gevaar kunnen vormen voor de nationale veiligheid of de openbare orde.

Bovendien moet ook gekeken worden naar de bijdrage van het individu hierin. De loutere omstandigheid dat de betrokkene die organisatie heeft gesteund, mag niet automatisch tot gevolg hebben dat zijn verblijfstitel wordt ingetrokken.

In deze zaak moeten de bevoegde autoriteiten dus onderzoeken welke rol T. heeft gespeeld in het kader van zijn steun aan die organisatie. Heeft hijzelf terroristische daden gepleegd? In welke mate was hij betrokken bij de voorbereiding, de besluitvorming of de leiding over andere personen met het oog op het plegen van zo’n daden? In hoeverre heeft hij dergelijke daden gefinancierd of anderen de middelen verschaft om die te plegen?

T. heeft deelgenomen aan legale bijeenkomsten en aan evenementen zoals de viering van het Koerdische Nieuwjaar, en aan het inzamelen van geld voor deze organisatie. Het Hof benadrukt dat deze handelingen op zich niet noodzakelijkerwijs impliceren dat hij achter de legitimiteit van terroristische daden zou staan.

De nationale rechter zal dus moeten beoordelen hoe ernstig het gevaar voor de nationale veiligheid en de openbare orde is. Draagt T. individuele verantwoordelijkheid bij de uitvoering van de daden van de PKK? Hierbij moet weliswaar rekening worden gehouden met het feit dat T. strafrechtelijk is veroordeeld, maar de rechter moet ook rekening houden met het evenredigheidsbeginsel, om te beoordelen of het gevaar dat T. in het verleden heeft kunnen vormen voor de nationale veiligheid of de openbare orde, nog bestond op het tijdstip waarop het besluit uitwijzing en intrekking van de verblijfstitel, werd vastgesteld. De rechter kan hierbij rekening houden met het feit dat T. slechts tot een geldboete en niet tot een gevangenisstraf werd veroordeeld.

Wat met de economische en sociale rechten van de vluchteling wiens verblijf wordt ingetrokken?

Ten slotte benadrukt het Hof dat het intrekken van de verblijfstitel niet automatisch tot het verlies van de vluchtelingenstatus leidt. Deze status moet uitdrukkelijk beëindigd worden. Zolang de vluchtelingenstatus niet wordt beëindigd, blijven vluchtelingen genieten van het recht op bescherming tegen refoulement, eenheid van het gezin, afgifte van reisdocumenten, toegang tot werkgelegenheid en onderwijs, op sociale voorzieningen, op gezondheidszorg en huisvesting, enzovoort.

Die rechten vloeien immers voort uit het toekennen van de vluchtelingenstatus en niet uit de afgifte van de verblijfstitel. Het feit dat voor T. deze rechten beperkt werden omdat volgens het Duitse recht het genot van die rechten verbonden is met het regelmatige bezit van een verblijfstitel, is niet met verenigbaar met de richtlijn.

Hoe zit het met de Belgische praktijk?

Op dit ogenblik kan het CGVS de beschermingsstatus intrekken wanneer deze status nooit had mogen worden gegeven:

  • omdat de betrokkene uitgesloten had moeten zijn van bescherming of
  • omdat hij een beschermingsstatus kreeg door middel van fraude.

Als het CGVS na de toekenning van een beschermingsstatus vaststelt dat de betrokkene uitgesloten had moeten zijn, kan hij de vluchtelingenstatus of de subsidiaire beschermingsstatus intrekken.

Het CGVS kan de vluchtelingenstatus ook intrekken wanneer het persoonlijk gedrag van de betrokkene erop wijst dat hij niet langer vervolging vreest. Dit is nu niet mogelijk voor de subsidiaire beschermingsstatus.

Wetswijziging in België?

Momenteel bespreekt het parlement een wetsontwerp om die intrekkingsmogelijkheden van het CGVS te verruimen. Naast de bestaande mogelijkheden om de vluchtelingenstatus in te trekken, wil de wetgever het CGVS de bevoegdheid geven de vluchtelingenstatus in te trekken indien de vluchteling een gevaar vormt voor de samenleving, omdat hij definitief werd veroordeeld voor een bijzonder ernstig misdrijf, of als er goede redenen bestaan om hem te beschouwen als een gevaar voor de nationale veiligheid. De Commissaris-generaal moet ook tot de intrekking van de vluchtelingenstatus overgaan wanneer blijkt dat één van de uitsluitingsclausules had moeten worden toegepast op de vreemdeling of als hij onder dergelijke clausules valt na zijn erkenning als vluchteling.

Daarnaast zouden er ook twee nieuwe situaties voor intrekking van de subsidiaire beschermingsstatus ingevoegd worden. Naast de huidige mogelijkheden om de subsidiaire beschermingsstatus in te trekken, met name in geval van bedrog en persoonlijk gedrag dat er later op wijst dat hij geen reëel risico loopt, zou de Commissaris-generaal eveneens de subsidiaire beschermingsstatus kunnen intrekken indien de vreemdeling in zijn land van herkomst een misdrijf heeft gepleegd dat geen uitsluiting rechtvaardigt maar dat strafbaar is met een gevangenisstraf indien dit misdrijf in België was gepleegd. De Commissaris-generaal moet tevens tot de intrekking van de subsidiaire beschermingsstatus overgaan wanneer blijkt dat één van de uitsluitingsclausules had moeten worden toegepast op de vreemdeling of als hij onder dergelijke clausules valt na de toekenning van de subsidiaire beschermingsstatus.

Bericht van Vluchtelingenwerk Vlaanderen