11 september 2020

Geactualiseerd op 30 september 2020

Een gemeente mag een aanvraag gezinshereniging, ingediend door een ‘ander familielid’ van een Unieburger, weigeren wanneer het familielid visumplichtig is en geen paspoort met geldig visum voorlegt binnen de drie maanden na de aanvraag. Dat zegt de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (RvV) in twee arresten (RvV 17 april 2020, nr. 235.273 en RvV 9 juli 2019, nr. 223.830). Deze zienswijze wijkt af van de gevestigde praktijk van de voorbije tien jaar en staat mogelijk op gespannen voet met rechtspraak van het Hof van Justitie (HvJ). Bovendien bestaat er geen duidelijke verblijfsprocedure voor ‘andere familieleden’ van Unieburgers: de verblijfsprocedure voor ‘klassieke’ familieleden is immers niet volledig toepasbaar op ‘andere’ familieleden. 

In een recenter arrest (RvV 12 juni 2020, nr. 236.793) stelt de RvV dat voor het indienen van een aanvraag gezinshereniging door een 'ander familielid' van een Unieburger niet geëist kan worden dat dit ander familielid een geldig visum voorlegt. 

Feiten 

In de twee arresten (nrs 235.273 en 223.830) ging het om een visumplichtig 'ander familielid' van een Unieburger dat op basis van artikel 47/1 Verblijfswet (Vw) een aanvraag gezinshereniging indiende bij de stad Turnhout. Turnhout weigerde telkens de aanvraag op basis van artikel 52 §3 en 58 Verblijfsbesluit (Vb) omdat het familielid geen paspoort met geldig inreisvisum overmaakte binnen de drie maanden na de aanvraag, zoals voorgeschreven door artikel 40bis §4 Vw, dat op zijn beurt verwijst naar artikel 41 §2 Vw.

Beoordeling RvV

De RvV stelt vast dat artikel 47/2 Vw de bepalingen van hoofdstuk I over de ‘klassieke’ familieleden van een Unieburger (bedoeld in artikel 40bis Vw) ook van toepassing maakt op de ‘andere’ familieleden (bedoeld in artikel 47/1 Vw). Artikel 40bis §4 Vw geeft derdelands familieleden van een Unieburger maar het recht om de Unieburger te begeleiden of te vervoegen, voor zover ze voldoen aan de binnenkomstvoorwaarden in artikel 41 §2 Vw.

Artikel 41 §2 Vw bepaalt het volgende: “§2 Het recht op binnenkomst wordt erkend aan de familieleden van een burger van de Unie bedoeld in artikel 40bis, § 2, die geen burger van de Unie zijn, op voorlegging van een geldig paspoort dat, in voorkomend geval, voorzien is van een geldig inreisvisum overeenkomstig de Verordening (EG) nr. 539/2001 van de Raad van 15 maart 2001 tot vaststelling van de lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld. […] Als het familielid van een burger van de Unie niet over de vereiste documenten beschikt, stelt de minister of zijn gemachtigde hem alvorens tot zijn terugdrijving over te gaan, in de gelegenheid binnen redelijke grenzen de vereiste documenten te verkrijgen dan wel zich deze binnen een redelijke termijn te laten bezorgen, dan wel op andere wijze te laten vaststellen of te bewijzen dat hij het recht op vrij verkeer en verblijf geniet.” Artikel 41 §2 Vw wordt verder uitgevoerd in artikel 47 Vb.

Artikel 47 Vb bepaalt het volgende: “§ 1. De met grenscontrole belaste overheden verlenen overeenkomstig artikel 41, tweede lid [lees: §2] van de wet, toegang tot het grondgebied aan het familielid van een burger van de Unie dat geen burger van de Unie is, en dat geen houder is van de documenten die krachtens artikel 2 van de wet vereist zijn, op overmaking van een van de volgende documenten : 1° een, al dan niet geldig, nationaal paspoort of identiteitskaart, of 2° een verblijfskaart van een familielid van een burger van de Unie, verstrekt op basis van artikel 10 van de richtlijn 2004/38/EG van 29 april 2004, of 3° een duurzame verblijfskaart van een familielid van een burger van de Unie verstrekt op basis van artikel 20 van de richtlijn 2004/38/EG van 29 april 2004, of 4° enig ander bewijs van de identiteit en nationaliteit van de betrokkene. Indien het familielid is vrijgesteld van de visumplicht, wordt hem een bijzonder doorlaatbewijs afgegeven, overeenkomstig het model van bijlage 10quater. Indien het familielid onderworpen is aan de visumplicht, ontvangt hij een visum, of, indien de betrokkene geen geldig paspoort heeft, een visumverklaring met een geldigheidsduur van 3 maanden. In het geval vermeld onder 4°, wordt de beslissing genomen door de minister of zijn gemachtigde.

De laatste zinsnede in artikel 41 §2 Vw (hierboven cursief en in vet), verder uitgewerkt in artikel 47 Vb, vormde de basis voor een gevestigde praktijk om alle familieleden van Unieburgers (‘klassieke’ en ‘andere’) en familieleden van Belgen een aanvraag gezinshereniging te laten indienen ongeacht het wettig of onwettig verblijf in België. Dus ook zonder geldig inreisvisum. Deze wetgeving en praktijk vloeiden rechtstreeks voort uit het BRAX-arrest (HvJ 25 juli 2002, C-459/99). In het BRAX-arrest oordeelde het Hof van Justitie dat België geen verblijfsvergunning kan weigeren aan een derdelander die zijn identiteit en verwantschap met de Unieburger bewijst, enkel en alleen omdat hij géén geldige binnenkomstdocumenten heeft.

Maar volgens de RvV tonen de verzoekers niet aan:

  • waarom de wettelijke vereiste om in het bezit te zijn van een geldig inreisvisum, zoals opgelegd door artikel 41 §2 Vw, niet op hen van toepassing zou zijn. 
  • waarom deze voorwaarde strijdig zou zijn met het Unierecht. Uit het arrest Rahman (HvJ 5 september 2012, C-83/11) volgt dat het ‘ander’ familielid een andere rechtspositie heeft dan het ‘klassieke’ familielid van een Unieburger en dat lidstaten de binnenkomst en het verblijf van ‘andere’ familieleden alleen moeten ‘vergemakkelijken’. Dit moet volgens de Burgerschapsrichtlijn (richtlijn 2004/38/EG) gebeuren op basis van het nationale recht zodat het recht van binnenkomst en het recht van verblijf niet rechtstreeks hun grondslag vinden in de Burgerschapsrichtlijn, maar noodzakelijkerwijs voortvloeien uit het interne recht van de lidstaat.
  • waarom deze voorwaarde strijdig zou zijn met het BRAX-arrest (HvJ 25 juli 2002, C-459/99). Volgens de RvV heeft de BRAX-rechtspraak alleen betrekking op de rechten van een echtgenoot van een Unieburger, zijnde een ‘klassiek’ familielid. Aangezien de rechtspositie van een ‘ander’ familielid verschillend is van die van een ‘klassiek’ familielid kunnen verzoekers zich niet beroepen op dit arrest.

Analyse op basis van rechtspraak HvJ

In het Rahman-arrest van 5 september 2012 stelde het HvJ dat artikel 3, lid 2 Burgerschapsrichtlijn lidstaten verplicht om de binnenkomst en het verblijfsrecht van ‘andere’ familieleden van de Unieburger te ‘vergemakkelijken’. Meer bepaald houdt deze verplichting in:

  • om aanvragen van 'andere' familieleden, gunstiger te behandelen dan aanvragen tot binnenkomst en verblijf van andere derdelands onderdanen. De vraag stelt zich of België zich aan deze verplichting houdt, aangezien een derdelands familielid van een derdelander/Belg wel in de mogelijkheid is om een aanvraag gezinshereniging in België in te dienen, zonder in het bezit te zijn van een geldig inreisvisum. Daarnaast kunnen alle derdelanders in België, mits bewijs van buitengewone omstandigheden, een verblijfsaanvraag indienen op basis van artikel 9bis Vw, zonder dat zij in het bezit moeten zijn van een geldig inreisvisum. Op dit punt behandelt België 'gewone' derdelanders dus gunstiger dan 'andere' familie van Unieburgers, aangezien deze laatste categorie volgens de hier besproken rechtspraak nooit een aanvraag gezinshereniging kan indienen zonder in het bezit te zijn van een geldig visum. 
  • dat lidstaten voor de ‘andere’ familieleden van Unieburgers voorzien in de mogelijkheid om een beslissing te verkrijgen over hun aanvraag (gezinshereniging) die op een nauwkeurig onderzoek van hun persoonlijke situatie gebaseerd is en die, in geval van weigering, gemotiveerd is. Door automatisch de aanvraag gezinshereniging te weigeren omdat er geen geldig inreisvisum voorgelegd is, blijft Dienst Vreemdelingenzaken (DVZ) volledig in gebreke om de aanvraag van deze familieleden ten gronde te onderzoeken, rekening houdend met hun persoonlijke situatie. Dit staat mogelijk op gespannen voet met de rechtspraak van het HvJ. 
  • dat lidstaten moeten rekening houden met de verschillende omstandigheden die naargelang het geval relevant kunnen zijn, zoals de mate van financiële of lichamelijke afhankelijkheid en de graad van verwantschap tussen het familielid en de burger van de Unie.
  • dat lidstaten een ruime beoordelingsmarge hebben over de in aanmerking te nemen omstandigheden, maar de wettelijke voorwaarden moeten wel verenigbaar zijn met de gebruikelijke betekenis van het woord "vergemakkelijkt" en mogen deze bepaling niet van haar nuttig effect beroven. Artikel 3, lid 2 Burgerschapsrichtlijn werd gedeeltelijk omgezet naar Belgisch recht door de wet van 25 april 2007 (BS 10 mei 2007) en werd gedurende meer dan tien jaar op een soepele manier geïnterpreteerd door DVZ en gemeenten, waarbij een ander familielid géén geldig inreisvisum moest hebben om een aanvraag te kunnen indienen. Door deze voorwaarde plots wel te stellen bemoeilijkt België nu de binnenkomst en het verblijfsrecht van deze familieleden. De vraag stelt zich of deze nieuwe interpretatie verenigbaar is met de gebruikelijke betekenis van het woord "vergemakkelijkt" en of deze interpretatie artikel 3, lid 2 Burgerschapsrichtlijn niet van haar nuttig effect berooft. Zo maakt de voorafgaande voorwaarde van een geldig visum een nauwkeurig onderzoek van de persoonlijke situatie van het ander familielid en de Unieburger immers onmogelijk.
  • dat het ander familielid het recht heeft om door een rechterlijke instantie te laten nagaan of de nationale wetgeving en de toepassing ervan binnen de grenzen van de in de richtlijn neergelegde beoordelingsmarge zijn gebleven. De RvV dient de Belgische verblijfswetgeving en de toepassing ervan door DVZ en gemeenten dus te toetsen aan bovenstaande punten.

Geen duidelijke verblijfsprocedure voor 'ander' familielid

Turnhout weigerde de aanvragen van de andere familieleden op grond van artikel 52 §3 en 58 Vb. Artikel 58 Vb maakt alle bepalingen van Hoofdstuk I Vb over de 'klassieke' familieleden van een Unieburger (met uitzondering van artikel 45 Vb) van toepassing op de 'andere' familieleden. Maar niet alle bepalingen in Hoofdstuk I Vb zijn toepasbaar op het 'ander' familielid. Zo kan de verblijfsprocedure in artikel 52 Vb, van toepassing op de 'klassieke' familieleden, niet zomaar 'naar analogie' toegepast worden op 'andere' familieleden: 

  • Artikel 52 §1 Vb bepaalt dat het derdelands familielid van een Unieburger zijn aanvraag gezinshereniging indient bij de gemeente van zijn verblijfplaats door middel van een bijlage 19ter, voor zover hij zijn familieband met de Unieburger bewijst. Maar een ander familielid-feitelijke partner heeft géén (biologische of juridische) familieband met de Unieburger. Het is dus niet geregeld in het Vb welke documenten deze feitelijke partner moet overmaken om een bijlage 19ter te verkrijgen van de gemeente.
  • Artikel 52 §2 Vb somt de documenten op die het familielid van de Unieburger moet overmaken binnen de drie maanden na de aanvraag. Dat artikel luidt als volgt: “Bij de aanvraag of ten laatste binnen de drie maanden na de aanvraag dient het familielid bovendien de volgende documenten over te maken: 1° het bewijs van zijn identiteit overeenkomstig artikel 41, tweede lid [lees: §2] van de wet; 2° de documenten waarmee op geldige wijze kan worden vastgesteld dat hij de voorwaarden die zijn voorgeschreven bij de artikelen 40bis, §2 en §4, of 40ter, van de wet, die op hem van toepassing zijn, vervult.Artikel 52 §2 Vb vermeldt dus niet welke documenten een ander familielid moet overmaken (binnen de drie maanden). Een verwijzing naar artikel 47/1 Vw ontbreekt.
  • Artikel 52 §3 Vb bepaalt dat de gemeente de aanvraag moet weigeren met een bijlage 20 wanneer het familielid niet alle vereiste documenten overmaakte binnen de drie maanden. Aangezien het Verblijfsbesluit niet bepaalt welke documenten de ‘andere’ familieleden moeten overmaken (binnen de drie maanden), rijst de vraag of de gemeente zich überhaupt op dit artikel kan beroepen om een aanvraag te weigeren.
  • Overigens volgt uit artikel 58 Vb dat ook artikel 47 Vb van toepassing zou zijn op ‘andere familieleden’. Volgens dat artikel is voldaan aan de binnenkomstvoorwaarden opgelegd in artikel 41 §2 Vw (waarnaar artikel 52 §2 Vb verwijst) van zodra een, al dan niet geldig, nationaal paspoort of identiteitskaart wordt overgemaakt of enig ander bewijs van de identiteit en nationaliteit van de betrokkene. Een geldig inreisvisum is hier dus géén vereiste.

RvV: toch geen geldig visum vereist

In een recenter arrest van 12 juni 2020 (nr. 236.793) stelt de RvV dat niet geëist kan worden van een ander familielid van een Unieburger dat het een geldig visum voorlegt om een aanvraag gezinshereniging in te dienen. Uit artikel 47/2 Vw volgt dat het de expliciet wil was van de wetgever dat de bepalingen van toepassing op de 'klassieke' familieleden, bedoeld in artikel 40bis Vw, ook van toepassing zouden zijn op de 'andere' familieleden. Ook artikel 58 Vb bepaalt dat de bepalingen van toepassing op de klassieke familieleden, waaronder artikel 47 Vb, van toepassing zijn op de andere familieleden. Artikel 52 Vb verwijst naar het bewijs van identiteit overeenkomstig huidig artikel 41 §2 Vw. Artikel 47 Vb geeft uitvoering aan artikel 41 §2 Vw. Uit artikel 41 §2 Vw en artikel 47 Vb volg dat het in beginsel moet gaan om een geldig paspoort, in voorkomend geval voorzien van een geldig visum, maar bij het ontbreken van deze documenten kan het ook gaan om andere documenten (zoals een geldig paspoort zonder visum).