Ommezwaai in 40 jaar cassatierechtspraak: rechter moet zich uitspreken over wettelijkheid van administratieve detentie ook na nieuwe detentiebeslissing, repatriëring of vrijlating

Gepubliceerd op

Laatst bijgewerkt op 30 augustus 2023

De Nederlandstalige kamer van het Hof van Cassatie (HvC) verlaat in zijn arrest van 27 september 2022 de traditionele “zonder voorwerp”-rechtspraak van het Hof bij beroepen tegen administratieve detentie als de vreemdeling intussen in vrijheid is gesteld. De rechter moet zich dan toch nog uitspreken over het beroep. Dit is in lijn met rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), onder andere het arrest Saqawat van 30 juni 2020. Opmerkelijk, de Franstalige kamer van het HvC blijkt in de arresten van 9 november 2022, 15 december 2022 en 22 maart 2023 toch nog terughoudend om de koerswijziging helemaal door te voeren in de eigen rechtspraak.

Bijna 40 jaar lang handhaafde het Hof van Cassatie een zogenaamde "zonder voorwerp"-rechtspraak. Daarbij verklaarde het Hof van Cassatie het beroep van de vastgehouden vreemdeling bijna systematisch niet-ontvankelijk wanneer de overheid tijdens de duur van het beroep een nieuw bevel tot opsluiting uitvaardigde, de vreemdeling repatrieerde of hem in vrijheid stelde . Deze rechtspraak beperkte ernstig het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel. Het maakte elke poging om de wettigheid van de vrijheidsberoving te laten controleren door de raadkamer uiterst complex. Deze rechtspraak was nog moeilijk te rijmen met de uitspraken van het EHRM. Op 30 juni 2020 veroordeelde het EHRM België in het arrest Saqawat wegens het gebrek aan rechtsmiddelen voor vreemdelingen in administratieve detentie.

Het huidige Cassatie-arrest kan verschillende gevolgen hebben. Het betekent enerzijds (1) een ommezwaai in de Belgische "zonder voorwerp"-rechtspraak. Anderzijds (2) opent het nieuwe perspectieven voor aansprakelijkheidsvorderingen tegen de Belgische Staat na onwettige administratieve detentie. Tot slot (3) lijkt wetgevende actie nodig om de grondrechten uit het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) te waarborgen en een daadwerkelijk rechtsmiddel te voorzien.

1. Naar het einde van de 'zonder voorwerp’ rechtspraak bij het Hof van Cassatie?

Het huidige arrest luidt een "mini Copernicaanse revolutie" in voor de praktijk van het vreemdelingenrecht. Bij de oude "zonder voorwerp"-rechtspraak kan het Hof van Cassatie een vrijheidsberovende titel niet langer toetsen wanneer een nieuwe, afzonderlijke titel in de plaats treedt van de oorspronkelijke bestreden titel, of wanneer de vreemdeling in de tussentijd in vrijheid werd gesteld of werd gerepatrieerd. Hoewel het Hof in de loop der tijd enkele aanpassingen aanbracht (Cass. 10 mei 2017), werd de logica die aan de grondslag lag van deze rechtspraak nooit in twijfel getrokken. Voor het Hof van Cassatie bleef een wetgevende interventie essentieel.

Deze rechtspraak had zware gevolgen voor de praktijk. De betrokken vreemdeling moest quasi gedwongen altijd nieuwe beroepen bij de onderzoeksrechters blijven indienen tegen de opeenvolgende beslissingen tot opsluiting om uiteindelijk pas na verloop van maanden een definitieve rechterlijke beslissing te bekomen over de administratieve detentie. In sommige gevallen kreeg de vreemdeling zelfs helemaal geen definitieve beslissing vóór zijn gedwongen verwijdering. Deze procedure was een kafkaësk doolhof dat de effectiviteit van het rechtsmiddel tegen een administratieve detentie ernstig aantastte.

Het EHRM veroordeelde België verschillende keren voor schending van artikel 5.4 EVRM. Hierbij stelde het Hof vast dat de vreemdeling die administratief wordt vastgehouden, niet beschikt over een effectief rechtsmiddel. Het meest recente Saqawat-arrest was eigenlijk de doodsteek voor de "zonder voorwerp" rechtspraak van Cassatie. De Europese rechter hekelt heel duidelijk de praktijk van de Belgische overheid om opeenvolgende beslissingen tot opsluiting uit te vaardigen met als gekend gevolg dat de vreemdeling zijn recht op rechterlijke controle niet doeltreffend en spoedig kan uitoefenen.

Toch leek het HvC lange tijd het Saqawat-arrest te miskennen. In een eerste arrest (Cass. 23 december 2020, nr. P.20.1196.F) bevestigde het Hof een arrest van de kamer van inbeschuldigingstelling waarin deze het beroep tegen een beslissing tot handhaving “zonder voorwerp” verklaarde wegens een nieuw bevel tot opsluiting met een andere rechtsgrondslag. Het Hof van Cassatie wees het ontwikkelde rechtsmiddel uit het Saqawat-arrest hierbij af. In de conclusie van het Cassatiearrest is advocaat-generaal Damien Vandermeersch van mening dat "dit arrest [Saqawat] niet tot gevolg kan hebben dat aan de onderzoeksrechters en het Hof een bevoegdheid wordt toegekend die de Grondwet en de wet hun niet toekennen" (vrije vertaling). De bal lag volgens hem daarmee in het kamp van de wetgever die verantwoordelijk is voor het opvullen van "zo'n mogelijke leemte". Ook in Cass. 30 augustus 2022, P.22.1013.F overweegt het HvC nog, aan het einde van een enigszins ingewikkelde redenering en in flagrante tegenspraak met EHRM-arrest Saqawat tegen België, dat "de beslissing van de rechter […] om dit beroep zonder voorwerp te houden, de verzoeker geen effectief rechtsmiddel en een versnelde rechterlijke toetsing van de rechtmatigheid van zijn detentie ontneemt". Deze uitspraken deden vermoeden dat de "zonder voorwerp"-rechtspraak nog een lang leven voor zich had. De Belgische wetgever aarzelt immers vaak wanneer de rechterlijke macht lacunes in de wet aangeeft.

In haar arrest van 27 september 2022 doorbreekt het Hof echter het wachten op een hervorming van de beroepsprocedures voor de vreemdeling die administratief wordt vastgehouden. Door zijn traditionele “zonder voorwerp”-rechtspraak opzij te schuiven en aldus de raadkamer in staat te stellen kennis te nemen van een eerder ingesteld beroep door een inmiddels in vrijheid gestelde vreemdeling, geeft het Hof betekenis aan de begrippen "doeltreffendheid" en "spoed" in de zin van artikel 5 EVRM.

In haar arrest van 22 maart 2023 heeft het HvC deze logica uitgebreid naar de hypothese die de feitelijke context vormde van de Saqawat-zaak, nl. die waarbij de vreemdeling het voorwerp uitmaakt van een nieuw bevel tot opsluiting op basis van een andere rechtsgrondslag. De logica zou ook moeten worden uitgebreid tot de gevallen waarin de betrokken vreemdeling vóór de behandeling van het beroep werd gerepatrieerd. Zelfs wanneer het Europees Hof geen expliciete uitspraak doet over deze laatste hypothese, moeten we een gelijkaardige redenering toepassen op een vreemdeling die werd "vrijgelaten" door het loutere feit van zijn uitzetting. Een andere stelling lijkt niet te rechtvaardigen.

Nochtans, in recente Frantalige arresten van het HvC blijkt het Hof wat terughoudend om de wijziging door te voeren in de eigen rechtspraak. In de arresten van 9 november 2022 (P.22.1208.F) en 15 december 2022 (P.22.1327.F) bevestigt het Hof het risico op schending van artikel 5.4 EVRM wanneer een vastgehouden vreemdeling geen definitieve uitspraak krijgt over de legaliteit van zijn detentie omwille van opeenvolgende autonome detentietitels die worden genomen door de administratie. In deze vindt het Hof dat artikel 71 van de Verblijfswet niet in strijd is met artikel 5.4 EVRM (en wordt het cassatieberoep verworpen) wanneer de gebeurtenis die zich tijdens de procedure voordoet niet een nieuwe autonome titel is die de vorige vervangt, maar integendeel de vrijlating () of de repatriëring van de vreemdeling die er het voorwerp van was. Het Hof maakt dus een onderscheid tussen de vreemdeling die tijdens de procedure werd vrijgelaten of uitgewezen aan de ene kant, en de vreemdeling die nog in detentie vastzit aan de andere kant. Alleen in dat laatste geval moet de rechter de detentie kunnen controleren op korte termijn, zoals voorzien in artikel 5.4 EVRM.

2. Een nieuw leven voor aansprakelijkheidsvorderingen na onwettige detentie?

De lezer mag worden herinnerd aan de zeer pertinente conclusie van advocaat-generaal Sharpston in zaak C-704/17:

“De gevolgen noch de effecten van een onrechtmatige detentie verdwijnen echter als bij toverslag wanneer de deuren van het detentiecentrum openzwaaien en de gedetineerde zijn vrijheid tegemoet loopt. Een rechterlijke vaststelling dat een persoon onrechtmatig gedetineerd is geweest, is een vaststelling dat die persoon gedurende die dagen of weken niet opgesloten had mogen zitten. Niets ter wereld kan hem die tijd teruggeven, in vrijheid. De rechter kan wel vaststellen dat de detentie onrechtmatig was en daarmee de zaken juridisch rechtzetten. (…) De vaststelling dat een persoon onrechtmatig gedetineerd is geweest, kan op zichzelf al enige troost bieden: de officiële erkenning dat een fout is gemaakt en die persoon onrecht is aangedaan. En de betrokkene kan verder willen gaan, door schadeloosstelling te eisen voor de verloren dagen of weken. Artikel 5, lid 5, EVRM bepaalt dan ook duidelijk en ondubbelzinnig dat eenieder wie in strijd met de in de leden 1 en 4 van dit artikel opgenomen bepalingen zijn vrijheid is ontnomen, recht heeft op schadeloosstelling.” (§ 38)

Toegepast op de Belgische context, suggereert deze overweging ons dat het recht op schadevergoeding niet buiten werking kan worden gesteld wanneer een overheid opeenvolgende bevelen tot opsluiting neemt en/of de persoon vrijlaat en zo elke voortzetting van procedure voor de raadkamer kortwiekt. Zo creëert de ommezwaai in de jurisprudentie bij het Hof van Cassatie ook mogelijkheden om misbruik door de administratie te beperken, een risico dat advocaat-generaal Sharpston als "zeer reëel" beschouwt.

Parallel aan de wettigheidstoets door de raadkamer kan de vreemdeling die het slachtoffer is van een onrechtmatige detentie bij de burgerlijke rechter een vordering instellen tot vergoeding van de veroorzaakte schade.

Artikel 27 van de Wet betreffende de vergoeding voor onwerkzame voorlopige hechtenis bepaalt: “Een recht op vergoeding wordt toegekend aan elke persoon die beroofd werd van zijn vrijheid in omstandigheden die strijdig zijn met de bepalingen van artikel 5 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden van 4 november 1950, goedgekeurd bij de wet van 18 mei 1955.” De vernietiging van een onrechtmatige beslissing over detentie is geen noodzakelijk element voor een vordering tot schadevergoeding. Maar, het spreekt voor zich dat wanneer het Hof van Cassatie of een lagere rechter definitief vaststelt dat een detentie onwettig is, een vreemdeling gemakkelijker zal kunnen aantonen dat de Belgische Staat schuld treft. Hoewel het HvC uitdrukkelijk heeft aanvaard dat deze bepaling van toepassing is op geschillen over administratieve detentie (zie o.a. Cass., 25 maart 2020, R.G. P.20.0229.F) is er bijna geen Belgische rechtspraak die een vreemdeling een schadevergoeding toekent na onrechtmatige detentie. Een mogelijke verklaring hiervoor is de onwil van de vreemdeling om opnieuw langdurige en kostbare procedures te voeren na zijn vrijlating, en de legitieme wens om de bladzijde om te slaan. Evengoed kan een verklaring liggen in de moeilijkheid voor de raadsman om de band met zijn gerepatrieerde cliënt te onderhouden, wat nochtans van essentieel belang is voor de voortzetting van een dergelijke procedure tot herstel.

De nieuwe rechtspraak van het Hof van Cassatie kan de procedures tot schadevergoeding bij willekeurige vrijheidsberoving opnieuw leven inblazen. Op 14 april 2023 velde de rechtbank van eerste aanleg van Brussel twee vonnissen waarin een schadevergoeding wordt toegekend aan vreemdelingen die onrechtmatig waren vastgehouden (Rb. eerste aanleg Brussel, 14 april 2023, nr. 22/1924/A en Rb. eerste aanleg Brussel, 14 april 2023, nr. 22/1926/A). Lees meer over dit laatste vonnis in ons nieuwsbericht “RvV: student met visum lang verblijf geen automatisch recht op binnenkomst – Rb.eerste aanleg Brussel: toekenning schadevergoeding wegens onwettige terugdrijving”

3. Wetgeving nodig om daadwerkelijk rechtsmiddel te waarborgen voor vreemdelingen in detentie

De ontwikkeling in de rechtspraak maakt het mogelijk om de rechten van vreemdelingen in administratieve detentie centraal te stellen zodat de procedure hun rechtsverdediging waarborgt in plaats van beperkt. Maar, het lijkt noodzakelijk dat de wetgever de regels over het beroep voor gedetineerde vreemdelingen grondig wijzigt om te voldoen aan de waarborgen die voortvloeien uit artikel 5 EVRM.

Bewerking en vertaling van l’arrêt Saqawat et la volte-face de la cour de cassation sur sa jurisprudence « sans objet », Cahier de l'EDEM oktober 2022, Noémi Desguin & Ruben Bruynooghe.

Actualisatie door AgII.

Meer info