14 december 2023

Een nieuwe omzendbrief (OB) 15 juni 2023 moet slachtoffers van intrafamiliaal geweld (IFG) in een procedure gezinshereniging beter informeren over de bestaande verblijfsrechtelijke bescherming. Ook verduidelijkt de OB de gevolgen van een arrest van het Grondwettelijk Hof van 7 februari 2019, in afwachting van een wetswijziging. We hebben echter ook kritische opmerkingen: de OB voegt een aantal voorwaarden toe aan de wet, bevat een aantal onnauwkeurigheden en fouten en komt niet tegemoet aan een aantal bezorgdheden van GREVIO, het onafhankelijk expertencomité van de Raad van Europa. De OB trad in werking op 9 december 2023. 

Gezinslid van een derdelander (met onbeperkt verblijfsrecht, internationale bescherming of medische regularisatie)

Volgens de OB voorziet artikel 11 § 2, vierde lid Verblijfswet dat er gedurende de eerste vijf jaar na de toekenning van het verblijfsrecht geen einde gesteld kan worden aan het verblijfsrecht van de echtgenoot of partner van een derdelander, die aantoont tijdens het huwelijk of geregistreerd partnerschap slachtoffer te zijn geweest van bepaalde strafbare feiten gepleegd door de echtgenoot of partner. Het gaat om een feit bedoeld in de artikelen 375, 398 tot 400, 402, 403 of 405 Strafwetboek (onder meer opzettelijke slagen en verwondingen). In deze dossiers heeft DVZ een gebonden bevoegdheid (om geen einde te maken aan het verblijf van de echtgenoot of partner, slachtoffer van IFG).

Opmerkingen:

  • Wanneer de gezinshereniging in het buitenland aangevraagd wordt, begint de periode van vijf jaar voorwaardelijk verblijf en bescherming te lopen na de toekenning van het verblijfsrecht. Maar, wanneer de gezinshereniging bij de gemeente in België aangevraagd wordt, begint de periode van vijf jaar voorwaardelijk verblijf al te lopen vanaf de datum van de aanvraag. Gezien er een behandelingstermijn van 9 tot maximum 15 maanden geldt, zal een slachtoffer van IFG die de aanvraag gezinshereniging in België indiende dus sneller een onvoorwaardelijk verblijfsrecht krijgen, en zal DVZ minder lang dan vijf jaar na de toekenning van het verblijfsrecht, het verblijf kunnen beëindigen.
  • De Verblijfswet bepaalt niet dat de strafbare feiten gepleegd moeten zijn door de echtgenoot of partner. De strafbare feiten kunnen dus ook door bv. een ander familielid of zelfs een derde (bv. een vriend van de familie) gepleegd worden. Wel moet het geweld logischerwijze plaats vinden binnen het gezin of in de familiale sfeer en moet het gezinslid daardoor genoodzaakt zijn om het gezinsleven te beëindigen om het geweld te ontvluchten (zodat er niet meer voldaan is aan de voorwaarden voor gezinshereniging waardoor DVZ het verblijfsrecht zou kunnen beëindigen). 

Wanneer geen strafbaar feit zoals hierboven opgesomd (voldoende) aangetoond wordt, houdt DVZ in het bijzonder rekening met de situatie van personen die het slachtoffer zijn van geweld in de familie, die niet langer een gezinscel vormen met de persoon die zij vervoegden en die bescherming nodig hebben. In deze dossiers heeft DVZ een discretionaire bevoegdheid.

Opmerking: Hoewel de OB dit niet expliciet vermeldt, kan deze ‘discretionaire’ verblijfsrechtelijke bescherming óók ingeroepen worden door andere gezinsleden dan de echtgenoot of geregistreerde partner, zoals een kind of ouder. Ook zij kunnen dus van bescherming genieten en hun verblijfsrecht op basis van gezinshereniging behouden. 

Gezinslid van een Belg of Unieburger

Volgens artikel 42quater Verblijfswet kan DVZ gedurende de eerste vijf jaar na de erkenning van het verblijfsrecht geen einde maken aan het verblijfsrecht van de echtgenoot of partner van een Unieburger of Belg die aantoont tijdens het huwelijk of geregistreerd partnerschap slachtoffer te zijn geweest van geweld in de familie en/of van bepaalde specifieke strafbare feiten (zie artikelen 375, 398 tot 400, 402, 403 of 405 Strafwetboek). Hier heeft DVZ steeds een gebonden bevoegdheid.

Opmerkingen:

  • Artikel 42quater § 1 Verblijfswet bepaalt inderdaad dat DVZ het verblijfsrecht kan beëindigen tijdens de eerste vijf jaar na de erkenning van het verblijfsrecht. Dus gedurende vijf jaar vanaf de startdatum van de verblijfskaart F. Dit is echter een fout in de wet die ingevoerd werd door de wet van 8 juli 2011. In werkelijkheid kan DVZ het verblijfsrecht alleen beëindigen tijdens de eerste vijf jaar te rekenen vanaf de datum van de bijlage 19ter (dit is in principe zes maanden eerder dan de datum van de F kaart, soms langer). Dat volgt uit het Unierecht dat een declaratief verblijfsrecht voorziet voor Unieburgers en hun familieleden van zodra ze in de feiten voldoen aan de voorwaarden van het vrij personenverkeer. De Verblijfswet moet dus in lijn gebracht worden met het Unierecht.
  • Ook hier geeft de OB onterecht de indruk dat alleen echtgenoten of geregistreerde partners in aanmerking komen voor een verblijfsrechtelijke bescherming, maar het kan evenzeer gaan om andere familieleden (zoals ascendenten, descendenten en ‘andere familieleden’). Ook zij kunnen bij huiselijk geweld altijd genieten van bescherming en hun verblijfsrecht behouden op basis van gezinshereniging (of er nu specifieke strafbare feiten bewezen zijn of niet).

Ten gevolge van een arrest van het Grondwettelijk Hof van 7 februari 2019 (nr. 17/2019) moet het gezinslid van een Belg of Unieburger, die aantoont tijdens het huwelijk of geregistreerd partnerschap het slachtoffer te zijn geweest van intrafamiliaal geweld, geen (voldoende) bestaansmiddelen of ziekteverzekering meer bewijzen. De OB bevestigt hiermee de bestaande praktijk van DVZ (sinds het arrest van het GwH). We bespraken het arrest van het GwH en de daaropvolgende beleidswijziging van DVZ in dit nieuwsbericht.

Cumulatieve voorwaarden

Volgens de OB moet het slachtoffer aan drie cumulatieve voorwaarden voldoen om te kunnen genieten van de verblijfsrechtelijke bescherming:

1) Het slachtoffer is onderdaan van een derde land (= niet EU-land)

  • Opmerking: dit klopt niet altijd. Het is alleen een vereiste voor de familieleden van een Belg of Unieburger, maar niet voor de gezinsleden van een derdelander: zowel EU als niet-EU familieleden van een derdelander kunnen de verblijfsrechtelijke bescherming bij IFG inroepen op basis van artikel 11 § 2 Verblijfswet.

2) Het slachtoffer werd toegelaten tot verblijf in België wegens gezinshereniging op grond van artikelen 10, 40bis of 40ter Verblijfswet

Om die reden zijn volgende slachtoffers van IFG uitgesloten van bescherming:

  • slachtoffers die gemachtigd zijn tot gezinshereniging op basis van artikel 10bis Verblijfswet, en
  • slachtoffers wiens aanvraag gezinshereniging nog in behandeling is (bv. slachtoffers met een attest van immatriculatie).
  • Opmerking: bovenstaande uitsluitingen zijn volgens de Raad van Europa (GREVIO) strijdig met de Conventie van Istanbul over de bestrijding van geweld tegen vrouwen (zie Evaluatierapport over België van Raad van Europa van 21 september 2020, § 207). De uitsluitingen zijn ook strijdig met de Gezinsherenigingsrichtlijn en de Burgerschapsrichtlijn.

3) Het slachtoffer heeft nog geen autonoom en onafhankelijk verblijfsrecht in België

 

Regularisatie-aanvraag (9bis Vw)

Slachtoffers die bescherming behoeven maar niet binnen het (wettelijk) toepassingsgebied van de verblijfsrechtelijke beschermingsclausules vallen, kunnen volgens de OB een regularisatie-aanvraag indienen op basis van artikel 9bis Verblijfswet. DVZ onderzoekt deze aanvragen op individuele basis en heeft een discretionaire bevoegdheid om de slachtoffers al dan niet te machtigen tot een autonoom verblijfsrecht, dat  losstaat van het verblijfsrecht van de dader van het geweld.

Opmerkingen:

  • De OB en de Verblijfswet druisen op dit punt volledig in tegen de aanbevelingen van GREVIO (Evaluatierapport over België van Raad van Europa van 21 september 2020, §§ 207 en 211). Volgens GREVIO biedt een 9bis-aanvraag onvoldoende garanties op bescherming aan slachtoffers. Zo moet er een hoge retributie betaald worden die slachtoffers vaak niet kunnen betalen. Het is een veel te algemeen artikel dat niet specifiek gericht is op slachtoffers van IFG. Er moeten ‘buitengewone omstandigheden’ aangetoond worden (waarom de aanvraag onmogelijk of bijzonder moeilijk vanuit het buitenland kan ingediend worden) wat in de praktijk bijzonder moeilijk is. Er moet een identiteitsdocument voorgelegd worden wat vaak aan de slachtoffers ontnomen wordt door de dader van het geweld. En tijdens het 9bis-onderzoek is er geen bescherming tegen administratieve detentie in functie van een uitwijzing. Dat wringt des te meer nu het slachtoffer contact moet nemen met de politie om zijn/haar situatie te bewijzen (zie hierna).
  • Een alternatief zou zijn om op slachtoffers, wiens aanvraag gezinshereniging nog in behandeling is of die gemachtigd zijn op basis van artikel 10bis Verblijfswet, een richtlijnconforme interpretatie toe te passen en hen toch verblijfsbescherming te bieden binnen het kader van gezinshereniging. Een dergelijke interpretatie kan vastgelegd worden bij omzendbrief en/of, bij voorkeur, in de wet. 

Klacht bij politie

De OB moedigt slachtoffers ten zeerste aan om klacht neer te leggen bij de politie over de feiten van het IFG. Dit om zoveel mogelijk bewijzen van het geweld te kunnen overmaken aan DVZ. Soms wordt DVZ zelf op de hoogte gebracht door de politie door middel van het ‘Formulier voor het melden van huiselijk geweld tegen een vreemdeling die in aanmerking komt voor gezinshereniging’, opgesteld op basis van de gezamenlijke omzendbrief COL 4/2006 (herzien op 12 oktober 2015) van de Minister van Justitie en het College van Procureurs-generaal betreffende het strafrechtelijk beleid inzake partnergeweld. Volgens die omzendbrief moet de politie, telkens wanneer het in aanraking komt met een vreemdeling in een procedure gezinshereniging die slachtoffer is van IFG, DVZ hiervan op de hoogte brengen.

Opmerking: Volgens GREVIO gaat een aangifte van feiten van IFG bij de politie hand in hand met een adequate verblijfsrechtelijke bescherming: zolang niet alle slachtoffers beschermd worden tegen aanhouding, detentie en uitwijzing zullen zij niet geneigd zijn aangifte te doen van de feiten. Ook het feit dat de politie zelf DVZ op de hoogte brengt van gevallen van IFG van slachtoffers in een procedure gezinshereniging, vindt GREVIO problematisch gezien niet alle slachtoffers verblijfsrechtelijk beschermd worden (Evaluatierapport over België van Raad van Europa van 21 september 2020, § 211). De OB biedt hiervoor geen oplossing. 

Verloop van de procedure

1) Slachtoffer brengt DVZ zelf op de hoogte van het IFG

Het slachtoffer (of bv. zijn advocaat of hulpverlener) brengt DVZ bij voorkeur zelf zo snel mogelijk op de hoogte van het IFG. Dit om te vermijden dat DVZ het verblijfsrecht zou beëindigen omdat niet meer voldaan is aan de voorwaarden voor gezinshereniging (wanneer DVZ niet op de hoogte is van het IFG). De kennisgeving kan volgens de OB gebeuren op drie manieren:

a) per e-mail: gh-rgfgeweld.violences@ibz.fgov.be, of

b) per aangetekende brief op het volgende adres: Dienst Vreemdelingenzaken, Dienst Gezinshereniging - geweld, Pachecolaan 44, 1000 Brussel, of

c) bij de gemeente van de effectieve verblijfplaats van het slachtoffer (bv. de gemeente van het vluchthuis waar het slachtoffer tijdelijk verblijft) 

De overgemaakte informatie moet minstens het volgende omvatten:

  • De volledige identiteitsgegevens van het slachtoffer, met inbegrip van het nationaal nummer;
  • Het effectieve verblijfsadres van het slachtoffer;
  • De volledige identiteit van het vervoegde familielid, de geweldpleger;
  • (Een aanzet van) bewijzen die het huiselijk geweld staven.

Het feit dat het slachtoffer DVZ zelf proactief op de hoogte brengt van het geweld heeft volgens de OB als voordeel dat er vermeden wordt dat de geweldpleger, vaak het vervoegde gezinslid, betrokken wordt bij de verblijfsrechtelijke beschermingsprocedure. Ook een (samen)woonstcontrole is dan niet noodzakelijk. 

2) Slachtoffer brengt DVZ niet zelf op de hoogte van het IFG

Wanneer DVZ niet door het slachtoffer zelf maar door een derde (bv de dader of een ander familielid) op de hoogte gebracht wordt van het feit dat het slachtoffer niet meer voldoet aan de voorwaarden voor gezinshereniging, zal DVZ overgaan tot een (samen)woonstcontrole op de gemeenschappelijke verblijfsplaats. Wanneer uit de woonstcontrole blijkt dat het slachtoffer niet meer voldoet aan één of meerdere verblijfsvoorwaarden zal DVZ het slachtoffer eerst ‘horen’, alvorens een beslissing te nemen over de eventuele beëindiging van het verblijfsrecht. Dit volgt uit de algemene hoorplicht van DVZ vervat in artikel 62 Verblijfswet. De betrokkene zal schriftelijk gecontacteerd worden door DVZ en gevraagd worden om binnen een termijn van vijftien dagen de nodige informatie te verstrekken omtrent zijn verblijfssituatie. DVZ kan de termijn van het hoorrecht indien nodig verlengen. Het slachtoffer maakt op dat moment best alle bewijzen van het IFG over aan DVZ, samen met eventueel andere relevante informatie over zijn/haar persoonlijke situatie.

  • De brief over het hoorrecht zal verstuurd worden naar de (gekende) verblijfplaats van het slachtoffer, meestal het domicilie-adres. Wanneer het slachtoffer dus de gezinswoning ontvlucht is en op een ander adres verblijft zonder DVZ hiervan op de hoogte te brengen, zal het hoorrecht geen oplossing bieden.

3) Over te maken bewijzen

De bewijslast van het IFG ligt bij het slachtoffer. De OB somt een aantal voorbeelden op van bewijzen die voorgelegd kunnen worden. Deze lijst is niet-exhaustief:

  • Een vonnis of brief van het Openbaar Ministerie met betrekking tot de vervolging van het geweld, in het bijzonder op grond van de artikelen 398 tot en met 400, 402, 403 of 405 van het Strafwetboek.
  • Een proces-verbaal van de politie met betrekking tot feiten van intrafamiliaal geweld.
  • Een proces-verbaal met betrekking tot de klacht neergelegd bij de politiediensten tegen feiten van intrafamiliaal geweld;
  • Getuigenissen;
  • Een medisch certificaat waaruit blijkt dat betrokkene (fysiek of psychisch) geweld heeft ondergaan;
  • Een gedetailleerd verslag van een opvangcentrum of een Family Justice Center;
  • Een bewijs van huisvesting en een gedetailleerd verslag van een vluchthuis gespecialiseerd in intrafamiliaal geweld; DVZ verklaarde aan GREVIO dat een tijdelijk verblijf in een vluchthuis voldoende bewijs vormt van het IFG (Evaluatierapport over België van Raad van Europa van 21 september 2020, § 209);
  • Foto's die het geweld attesteren;
  • Begeleidingsproject van de betrokkene door het opvangcentrum of vluchthuis

Het slachtoffer legt best zoveel mogelijk bewijzen voor: één enkel document is vaak onvoldoende.

4) Verblijfstitel tijdens de procedure

Tijdens de periode van het onderzoek door DVZ blijft het slachtoffer in principe in het bezit van zijn/haar A of F kaart tot de beslissing van DVZ over het eventuele behoud van het verblijfsrecht op autonome basis.
Wanneer het slachtoffer een A kaart heeft moet deze jaarlijks vernieuwd worden. Wanneer DVZ nog geen beslissing nam over het mogelijke behoud van het verblijfsrecht (op autonome basis), moet het slachtoffer binnen de wettelijke termijn (dit is tussen de 40ste en 30ste dag voor de vervaldatum van de kaart) de vernieuwing vragen van zijn/haar A kaart. In dat geval wordt de A kaart nog niet vernieuwd, maar wordt de betrokkene in bezit gesteld van een bijlage 15 (tot de beslissing van DVZ).

Volgens de OB geldt hetzelfde voor de F kaart die na vijf jaar verstrijkt, nog vóór DVZ een beslissing kon nemen over het behoud van het verblijfsrecht op autonome basis.

Opmerking: Dat klopt niet: als DVZ er niet in slaagt om een beslissing te nemen over het behoud van het verblijfsrecht binnen een periode van vijf jaar te rekenen vanaf de datum op de bijlage 19ter (dit zal meestal 6 maanden zijn vóór het verstrijken van de F kaart), kan DVZ het verblijfsrecht niet meer beëindigen op basis van artikel 42quater § 1 Vw (geïnterpreteerd in lijn met het Unierecht) en is er sowieso een behoud van verblijfsrecht, zelfs wanneer het IFG volgens DVZ niet bewezen is. 

5) Beslissing DVZ

Wanneer DVZ het IFG bewezen acht behoudt het slachtoffer zijn/haar A of F kaart op autonome en onafhankelijke basis. Het gezinslid van een derdelander moet jaarlijks de vernieuwing vragen van de A kaart en dit tot aan de overgang naar een verblijfsrecht van onbeperkte duur (B-kaart). Bij een eventuele vernieuwing van de verblijfstitel of bij de overgang naar een verblijfsrecht van onbeperkte duur (B-kaart) of duurzaam verblijfsrecht (F+ kaart), moet niet meer voldaan zijn aan de voorwaarden voor gezinshereniging.

Als DVZ het IFG niet bewezen acht kan het een einde maken aan het verblijfsrecht van de betrokkene en kan het eventueel ook een bevel afgeven om het grondgebied te verlaten. Dit gebeurt met een bijlage 14ter of 21.

In beide gevallen stelt DVZ de betrokkene in kennis van zijn (positieve of negatieve) beslissing. 

6) Geen beslissingstermijn voor DVZ

De OB legt, net als de Verblijfswet, geen termijn op waarbinnen DVZ een beslissing moet nemen over het behoud van het verblijfsrecht omwille van IFG. Hierdoor kan het slachtoffer voor onbepaalde tijd (en maximum vijf jaar) in de onzekerheid blijven over zijn/haar verblijfsrecht, wat het trauma van deze slachtoffers nog vergroot.