RvS: beëindiging verblijf in bepaalde gevallen slechts mogelijk bij terrorisme en zeer ernstige criminaliteit

Gepubliceerd op

In zijn arrest nr. 249.488 van 14 januari 2021 vernietigt de Raad van State (RvS) een arrest van de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (RvV) waarin de RvV een beslissing van de Dienst Vreemdelingenzaken (DVZ) tot beëindiging van het verblijfsrecht op grond van ‘ernstige redenen van openbare orde’ bevestigt. De RvV had moeten vaststellen dat die redenen zich beperken tot terrorisme en zeer ernstige criminaliteit in het geval van een gevestigde vreemdeling die vóór de leeftijd van twaalf jaar in België was aangekomen. Door dit na te laten heeft de RvV de interpretatie die het Grondwettelijk Hof (GwH) heeft gegeven aan artikel 22 Verblijfswet (Vw) miskend (GwH, arrest nr. 112/2019 van 18 juli 2019).

Feiten

Een Congolees die naar eigen zeggen in 1992 op zevenjarige leeftijd op het Belgisch grondgebied is aangekomen, werd na een verworpen asielaanvraag in 1999 geregulariseerd. Zijn bewijs van inschrijving in het vreemdelingenregister van beperkte duur werd tot 2002 regelmatig verlengd. In 2002 verkreeg hij een identiteitskaart voor vreemdelingen die in 2010 vervangen werd door een C kaart. Ingevolge verschillende strafrechtelijke veroordelingen tussen 2003 en 2014 (voor criminele organisatie en diefstal met geweld) beëindigde DVZ in 2018 zijn verblijf wegens ‘ernstige redenen van openbare orde’ (artikel 22 Vw). Het schorsings- en annulatieberoep tegen de beslissing tot beëindiging van zijn verblijf werd door de RvV op 27 juni 2019 verworpen. De man ging in beroep tegen dit RvV-arrest bij de RvS.

Beoordeling RvS

De RvS brengt arrest nr. 112/2019 van 18 juli 2019 van het GwH in herinnering waarin het Hof de artikelen 21 en 22 Vw (zoals ingevoegd bij de wet van 24 februari 2017) interpreteert (B.24.10). Deze artikelen luidden in de toenmalige versie als volgt (ingevolge de wetswijziging van 8 mei 2019 zijn onder meer de woorden ‘en hem/hen het bevel gegeven het grondgebied te verlaten’ opgeheven):

  • Artikel 21 Vw: "De minister of zijn gemachtigde kan een einde maken aan het verblijf van een onderdaan van een derde land die voor een beperkte of onbeperkte duur tot verblijf is toegelaten of gemachtigd en hem het bevel geven het grondgebied te verlaten, om redenen van openbare orde of nationale veiligheid. […]"
  • Artikel 22 Vw: "§ 1. De minister kan een einde maken aan het verblijf van de volgende onderdanen van derde landen en hen het bevel geven om het grondgebied te verlaten om ernstige redenen van openbare orde of nationale veiligheid: 1° de gevestigde onderdaan van een derde land;
    2° de onderdaan van een derde land die de status van langdurig ingezetene in het Rijk geniet; 3° de onderdaan van een derde land die gemachtigd of toegelaten is tot een verblijf van meer dan drie maanden in het Rijk sinds ten minste tien jaar en die er sindsdien ononderbroken verblijft.
    § 2. [ ...]    "

Volgens het GwH (arrest nr. 112/2019 van 18 juli 2019, B.24.10) moeten artikelen 21 en 22 Vw – om in overeenstemming te zijn met de Grondwet (artikelen 10, 11 en 22 GW) – zodanig worden geïnterpreteerd dat:

  • vreemdelingen die
      • in België geboren zijn of
      • op het grondgebied zijn aangekomen vóór hun twaalfde levensjaar en er sindsdien hoofdzakelijk en wettig verblijven,
  • slechts kunnen worden uitgewezen in geval van ‘terrorisme’ en ‘zeer ernstige criminaliteit’.

Uit de parlementaire voorbereiding bleek volgens het GwH dat het de wil van de wetgever was om de verwijdering van deze vreemdelingen enkel toe te laten ‘in het geval van een zware bedreiging van de nationale veiligheid of op grond van zeer zware feiten’, namelijk daden van terrorisme of zeer zware criminaliteit.

De RvS stelt dat hij deze grondwetsconforme interpretatie van het GwH moet volgen, wanneer in het kader van een cassatieberoep een schending van de artikelen 21 en 22 Vw wordt opgeworpen, zelfs al dateert het bestreden RvV-arrest van vóór het arrest van het GwH van 18 juli 2019. Dit is een gevolg van de declaratieve werking van de arresten van het GwH.

In deze zaak had de RvV geoordeeld dat DVZ op grond van artikel 22 Vw het verblijf wettig kon beëindigen wegens ‘ernstige redenen van openbare orde’. En dit terwijl:

  • de betrokkene op zevenjarige leeftijd op het grondgebied was aangekomen,
  • hij in zijn beroep opwierp dat het bestaan van strafrechtelijke veroordelingen op zich niet volstond om de beëindigingsbeslissing te motiveren en dat
  • de bestreden beslissing niet concreet aantoonde op welke manier hij een actueel gevaar uitmaakt voor de openbare orde en een voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving (zoals artikel 23 Vw nochtans vereist).

Door artikel 22 Vw zodanig te interpreteren dat het DVZ is toegestaan om het verblijf van een vreemdeling die voor de leeftijd van twaalf jaar is aangekomen op het grondgebied te beëindigen wegens ‘ernstige redenen van openbare orde’, zonder vast te stellen dat die redenen zich beperken tot ‘terrorisme’ of ‘zeer ernstige criminaliteit’, heeft de RvV volgens de RvS artikel 22 Vw geschonden.

De RvS vernietigt daarom het RvV-arrest en maakt de zaak opnieuw over aan de RvV om te oordelen of de feiten die aan de bestreden beslissing ten grondslag liggen, kwalificeren als ‘zeer ernstige criminaliteit’.

Interpretatie begrippenkader

De begrippen ‘redenen van openbare orde of nationale veiligheid’ (artikel 21 Vw) en ‘ernstige redenen van openbare orde of nationale veiligheid’ (artikel 22 Vw) zijn overgenomen uit verscheidene EU-richtlijnen. Ze worden in de Verblijfswet niet nader gedefinieerd.

Volgens de door het Hof van Justitie (HvJ) ontwikkelde interpretatiebeginselen moeten begrippen die in richtlijnen voorkomen zonder enige omschrijving:

  • worden uitgelegd rekening houdend met hun gewone betekenis in de omgangstaal, met de context waarin ze worden gebruikt en met de doelstellingen van de reglementering waartoe ze behoren;
  • restrictief worden geïnterpreteerd als ze afwijking van een principe toestaan.

Sommige migratierichtlijnen geven in hun preambule aan dat het begrip ‘openbare orde’ kan omvatten:

  • de veroordeling wegens het plegen van een ernstig misdrijf, alsook
  • het behoren tot/steun verlenen aan een vereniging die het terrorisme steunt of het feit extremistische doelstellingen te huldigen of te hebben gehuldigd

Hoewel de lidstaten een ruime discretionaire marge hebben om de eisen van de openbare orde af te stemmen op hun nationale behoeften, kunnen ze de inhoud ervan niet eenzijdig bepalen zonder controle van de instellingen van de EU, gelet op het feit dat het een afwijking betreft van de eerbiediging van de grondrechten van derdelanders.

Volgens de rechtspraak van het HvJ:

  • veronderstelt het begrip ‘openbare orde’ de verstoring van de maatschappelijke orde die bij elke wetsovertreding plaatsvindt, alsook een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging die een fundamenteel belang van de samenleving aantast;
  • doelt het begrip ‘nationale veiligheid’, dat zowel de binnenlandse als de buitenlandse veiligheid omvat, op de aantasting van het functioneren van instellingen en essentiële openbare diensten, het overleven van de bevolking, het risico van een ernstige verstoring van de externe betrekkingen of van de vreedzame co-existentie van de volkeren en de aantasting van militaire belangen;
  • moeten de omstandigheden van het geval een belangrijkere graad van ernst vertonen in geval van ‘ernstige redenen van openbare orde of nationale veiligheid’ (ten opzichte van ‘gewone’ redenen van openbare orde of nationale veiligheid);
  • kan het begrip ‘ernstige redenen van openbare orde of nationale veiligheid’ omvatten: het deelnemen aan of ondersteunen van terroristische activiteiten of van een terroristische organisatie, de daden van seksueel misbruik of verkrachting jegens een minderjarige, de mensenhandel en de seksuele uitbuiting van vrouwen en kinderen, de illegale handel in drugs, de illegale wapenhandel, het witwassen van geld, de corruptie, de vervalsing van betaalmiddelen, de cybercriminaliteit en de georganiseerde misdaad, of nog de fiscale fraude.

Volgens de parlementaire voorbereiding bij de artikelen 21 en 22 Vw:

  • dienen de begrippen ‘redenen van openbare orde en nationale veiligheid’ en ‘ernstige redenen van openbare orde en nationale veiligheid’ conform de rechtspraak van het HvJ te worden geïnterpreteerd aangezien ze overgenomen zijn uit Europese richtlijnen (DOC 54/2215/001 p. 23);
  • moet er in beide gevallen sprake zijn van een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving (DOC 54/2215/001 p. 26) zoals bepaald in artikel 23 Vw;
  • is het bestaan van een strafrechtelijke veroordeling – conform rechtspraak van het HvJ – niet per sé een voorwaarde om te besluiten tot een (ernstig) gevaar van openbare orde of nationale veiligheid (DOC 54/2215/001 p. 15);
  • houdt het begrip ‘ernstige redenen van openbare orde of nationale veiligheid’ (artikel 22 Vw) inderdaad in dat de omstandigheden die het einde van het verblijf rechtvaardigen, een hogere graad van ernst moeten bezitten dan de graad van ernst die vereist is om een eind te maken aan het verblijf op grond van artikel 21 Vw (DOC 54/2215/001 p. 22);
  • kunnen diefstal met geweld, verkrachting en drugshandel kwalificeren als ‘zeer ernstige criminaliteit’ op grond waarvan het verblijfsrecht van in België geboren vreemdelingen en vreemdelingen die voor hun 12 jaar in België zijn aangekomen, kan worden beëindigd (DOC 54/2215/003, p. 22);
  • kunnen verscheidene factoren van invloed zijn op de ernst van de bedreiging, zoals de aard of de omvang van de feiten, de aard en de ernst van de opgelopen of uitgesproken sancties, de juridische en/of politieke context van de feiten (zowel op nationaal als op internationaal vlak), de status van het slachtoffer, de graad van verantwoordelijkheid of betrokkenheid van de betrokkene, de sociale of beroepsstatus van de betrokkene, zijn neiging tot herhaling of tot volhouden van zijn gedrag, de modus operandi, enzovoort (DOC 54/2215/001 p. 24).

Het onderscheid tussen ‘redenen van openbare orde’ en ‘ernstige redenen van openbare orde’ blijft hoe dan ook bijzonder vaag, hetgeen de rechtszekerheid niet ten goede komt.

Er dienen in elk geval een aantal procedurele waarborgen te worden gerespecteerd:

  • Artikel 23 Vw voorziet in een evenredigheidstoets zodat bij het nemen van de beslissing tot beëindiging van het verblijf rekening moet worden gehouden met de ernst of de aard van de inbreuk op de openbare orde of de nationale veiligheid, het gevaar dat van betrokkene uitgaat, de duur van zijn verblijf in België, het bestaan van banden met zijn land van verblijf of het ontbreken van banden met zijn herkomstland, zijn leeftijd en de gevolgen voor hem en zijn familieleden.
  • Artikel 62, §1 Vw voorziet in een hoorrecht en bepaalt dat betrokkene de mogelijkheid moet hebben om de relevante elementen aan te voeren die het nemen van een beslissing tot beëindiging van zijn verblijf kunnen verhinderen of beïnvloeden.

Meer info