RvV: na Diallo-arrest geen ambtshalve afgifte F kaart meer
Geactualiseerd in mei 2020
Volgens de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (RvV) moet er niet langer ambtshalve een F kaart afgeleverd worden aan familie van een Unieburger als Dienst Vreemdelingenzaken (DVZ) geen beslissing neemt of geen kennisgeving doet van die beslissing binnen zes maanden na de aanvraag gezinshereniging. De RvV laat de Belgische verblijfswetgeving buiten toepassing en baseert zich rechtstreeks op artikel 10 Richtlijn 2004/38/EG (Burgerschapsrichtlijn), zoals geïnterpreteerd door het Hof van Justitie (HvJ) in het Diallo-arrest. Hiermee geeft de RvV verticale directe werking aan de Burgerschapsrichtlijn. Dat is in strijd met vaste rechtspraak van het HvJ. Maar volgens de RvV is er geen sprake van verticale directe werking.
RvV
In verschillende recente arresten (RvV 10-10-2018, nr. 210.732; RvV 13-12-2018, nr. 213.977; RvV 8-01-2019, nr. 214.835; RvV 24-01-2019, nr. 215.688) stelt de RvV dat art. 52 §4, tweede lid Verblijfsbesluit, dat voorziet in de ambtshalve afgifte van een F kaart als DVZ geen enkele beslissing neemt binnen zes maanden na de aanvraag gezinshereniging, niet meer toegepast kan worden. Volgens de RvV is dat een gevolg van de Diallo-rechtspraak van het HvJ (HvJ 27 juni 2018, C-246/17, Diallo).
In het Diallo-arrest stelde het HvJ dat de Belgische regeling, waarbij automatisch een verblijfskaart afgegeven wordt aan het familielid van een Unieburger bij het verstrijken van een termijn van zes maanden, haaks staat op de doelstellingen van de Burgerschapsrichtlijn. Een dergelijke regeling maakt het mogelijk dat een verblijfskaart afgegeven wordt aan iemand die niet voldoet aan de voorwaarden. Volgens de RvV is huidig artikel 52 §4, tweede lid Verblijfsbesluit onverzoenbaar met de Diallo-uitspraak en is het onmogelijk om dit artikel richtlijnconform uit te leggen. Bijgevolg rest er volgens de RvV niets anders dan de bepaling buiten toepassing te laten.
In de beroepen behandeld door de RvV ging het om aanvragen gezinshereniging met een Unieburger (op basis van artikel 40bis of 47/1 Verblijfswet) die geweigerd werden meer dan zes maanden na de aanvraag of die geweigerd werden binnen de zes maanden na de aanvraag, maar waarvan de kennisgeving gebeurde meer dan zes maanden na de aanvraag. Omdat de verzoekers niet aantoonden ten gronde te voldoen aan de voorwaarden voor gezinshereniging, wat volgens het HvJ een voorwaarde is, verwierp de RvV de beroepen.
HvJ: richtlijn heeft geen neerwaartse verticale directe werking
Het standpunt van de RvV dat artikel 52 §4, tweede lid Verblijfsbesluit niet langer toegepast kan worden, staat op gespannen voet met vaststaande rechtspraak van het Hof van Justitie. De RvV schuift artikel 52 §4, tweede lid Verblijfsbesluit opzij en geeft een rechtstreekse of directe werking aan artikel 10 Burgerschapsrichtlijn in de Belgische rechtsorde zonder dat dit artikel (correct) omgezet werd in de Belgische verblijfswetgeving. De RvV werpt dit vervolgens op tegen particulieren (= neerwaartse verticale directe werking). Volgens vaste rechtspraak van het HvJ kan een EU-richtlijn, bij laattijdige of foutieve omzetting van de richtlijn door een lidstaat, uit zichzelf nooit verplichtingen opleggen aan een particulier. Bepalingen van een richtlijn kunnen dus niet rechtstreeks tegen een particulier ingeroepen worden voor of door de nationale rechter (zie onder meer HvJ 10 oktober 2017, Farrell, C‑413/15; HvJ 27 februari 2014, OSA, C‑351/12; HvJ 5 oktober 2004, Pfeiffer e.a., C-397/01 tot C-403/01; HvJ 14 juli 1994, Faccini Dori, C‑91/92; HvJ 7 maart 1996, El Corte Inglés, C‑192/94; HvJ 8 oktober 1987, Kolpinghuis Nijmegen, 80/86).
Het HvJ baseert zijn rechtspraak op:
- Artikel 288 VWEU (oud artikel 249 EG). Dat artikel kent een dwingend karakter toe aan richtlijnen, maar alleen aan ‘elke lidstaat waarvoor zij bestemd is’ en dus niet aan particulieren. Als richtlijnen directe werking zouden hebben ten aanzien van particulieren, zou dit betekenen dat de Unie de bevoegdheid heeft om met onmiddellijke ingang aan particulieren verplichtingen op te leggen, wat zij alleen kan in het kader van haar bevoegdheid om verordeningen vast te stellen (HvJ 14 juli 1994, C-91/92, Faccini Dori).
- Het principe dat een lidstaat geen voordeel kan halen uit zijn eigen miskenning van het Unierecht. Dit is een toepassing van het beginsel ‘nemo auditur turpitudinem suam allegans’: niemand kan gehoord worden door de rechter wanneer hij zich beroept op zijn eigen ongeoorloofde bedoelingen. Dat was ook het standpunt van de Rechtbank van Eerste Aanleg van Dendermonde in een vonnis van 29 januari 2019.
RvV: geen sprake van verticale directe werking
In arrest nr. 225.296 van 27 augustus 2019 stelt de RvV dat er geen sprake is van een foutieve omzetting van de Burgerschapsrichtlijn in de Belgische rechtsorde, zodat er ook geen sprake kan zijn van een verticale directe werking (die de RvV geeft aan de richtlijn). Alleen artikel 42 §1 Verblijfswet vormt de omzetting van artikel 10 Burgerschapsrichtlijn en er blijkt niet dat artikel 42 §1 Verblijfswet artikel 10 Burgerschapsrichtlijn foutief omgezet heeft. Artikel 52 §4, tweede lid Verblijfsbesluit, dat voorziet in de ambtshalve afgifte van een F kaart na zes maanden, vormt volgens de RvV géén omzetting van de Burgerschapsrichtlijn. Volgens het HvJ bepaalt de Burgerschapsrichtlijn immers niet welke sanctie geldt bij het overschrijden van de termijn van zes maanden in artikel 10 Burgerschapsrichtlijn. Dit wordt juist overgelaten aan de vrijheid van de lidstaten, voor zover de nationale bepalingen niet indruisen tegen het doel van het Unierecht. In het Diallo-arrest heeft het HvJ vastgesteld dat de Belgische regeling wél indruist tegen de doelstellingen van de Burgerschapsrichtlijn. Bijgevolg blijft de RvV bij zijn standpunt dat hij artikel 52 §4, tweede lid Verblijfsbesluit buiten beschouwing moet laten wegens strijdigheid met het Unierecht. Tegen het arrest werd een toelaatbaar cassatieberoep ingediend bij de Raad van State.
Door te stellen dat artikel 52 §4, tweede lid Verblijfsbesluit géén (foutieve) omzetting zou zijn van artikel 10 Burgerschapsrichtlijn geeft de RvV een zeer enge invulling aan de begrippen 'omzetting' en 'foutieve omzetting':
- Artikel 52 §4, tweede lid Verblijfsbesluit was, samen met artikel 42 §1 Verblijfswet, door de Belgische overheid wel degelijk bedoeld als omzetting van artikel 10 Burgerschapsrichtlijn (zie ook RvV 17 januari 2020, nr. 231.395).
- Artikel 42 §1 Verblijfswet luidt als volgt: 'Het recht op een verblijf van meer dan drie maanden in het Rijk wordt zo snel mogelijk en ten laatste zes maanden volgend op de datum van aanvraag zoals bepaald in § 4, tweede lid, erkend aan de burger van de Unie en zijn familieleden onder de voorwaarden en voor de duur door de Koning bepaald overeenkomstig de Europese verordeningen en richtlijnen.' Het Verblijfsbesluit moest dus de voorwaarden bepalen voor de erkenning van het verblijfsrecht van het familielid van een Unieburger, in overeenstemming met de Burgerschapsrichtlijn.
- In artikel 52 §4, tweede lid Verblijfsbesluit werd vervolgens bepaald: 'Indien de Minister of zijn gemachtigde het verblijfsrecht toekent of als er geen enkele beslissing is genomen binnen de termijn bepaald bij artikel 42, van de wet, geeft de burgemeester of zijn gemachtigde aan de vreemdeling een verblijfkaart van een familielid van een burger van de Unie overeenkomstig het model van bijlage 9 af.' Deze regeling moest ervoor zorgen dat de maximale termijn voor erkenning van het verblijfsrecht van de Unieburger en zijn familielid, opgelegd door artikel 10 Burgerschapsrichtlijn en artikel 42 Verblijfswet, gerespecteerd zou worden en gaf er dus mee uitvoering aan.
- In het Diallo-arrest heeft het HvJ duidelijk gesteld dat de Belgische regeling van ambtshalve afgifte van verblijfskaarten na zes maanden in strijd is met artikel 10 Burgerschapsrichtlijn. Artikel 52 §4, tweede lid Verblijfsbesluit vormt dus een foutieve omzetting van dat artikel.
Zelfs als aangenomen wordt dat artikel 52 §4, tweede lid Verblijfsbesluit géén (foutieve) omzetting zou zijn van artikel 10 Burgerschapsrichtlijn, is dit eigenlijk niet van belang: volgens rechtspraak van het Hof van Justitie moet het volledige interne recht richtlijnconform geïnterpreteerd worden. Dus ook het interne recht dat niet specifiek bedoeld is als omzetting van het Unierecht. Het principe van richtlijnconforme interpretatie is echter niet absoluut: richtlijnconforme interpretatie kan er nooit toe leiden dat aan een particulier verplichtingen tegengeworpen worden die voortkomen uit een niet of foutieve omzetting van een richtlijn. Naar analogie kan aangenomen worden dat aan een particulier geen rechten ontzegd kunnen worden wanneer die voortkomen uit een niet of foutieve omzetting van een richtlijn, of wanneer die rechten, meer algemeen, niet richtlijnconform zijn. Dit is het geval voor artikel 52 §4, tweede lid Verblijfsbesluit dat voorziet in het recht op een ambtshalve afgifte van een F kaart, wanneer DVZ geen beslissing neemt en hiervan kennis geeft binnen zes maanden na de aanvraag.
Tot slot geldt het principe dat een lidstaat nooit voordeel kan halen uit zijn eigen miskenning van het Unierecht (‘nemo auditur turpitudinem suam allegans’).