RvV: student met visum lang verblijf geen automatisch recht op binnenkomst

Laatst bijgewerkt 11 augustus 2023

In arrest nr. 261.181 van 27 september 2021 oordeelt de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (RvV) dat een derdelands student met een geldig studentenvisum niet automatisch een recht op binnenkomst heeft. Als hij bij binnenkomst in België zijn reisdoel en verblijfsomstandigheden niet voldoende kan aantonen door middel van stukken en/of overtuigende verklaringen, kan hem de toegang tot het grondgebied worden geweigerd. Bovendien kunnen de grenscontrole-instanties in het kader van het onderzoek van deze documenten, de student onderwerpen aan een verregaande ondervraging. Dit RvV arrest roept enkele kritische bedenkingen op. De rechtbank van eerste aanleg van Brussel oordeelt in tegenovergestelde zin en kent de man in zijn vonnis nr. 22/1926/A van 14 april 2023 op grond van het oude artikel 1382 Burgerlijk Wetboek een forse schadevergoeding toe wegens onwettige beslissingen tot terugdrijving, detentie en visumintrekking.

Feiten

De zaak gaat over een Congolese student die een studentenvisum heeft verkregen om in België studies te voltooien voor het academiejaar 2021-2022. Bij aankomst op de luchthaven in België, wordt hij aan de grens aangehouden. Hij wordt onderworpen aan een uitvoerige ondervraging over het doel en de omstandigheden van zijn verblijf in België. Hij krijgt hierbij vragen over zijn inschrijving bij de universiteit, zijn voorkennis over de te volgen studies, zijn financiële situatie, en zijn verblijfplaats bij aankomst. Niet overtuigd van zijn antwoorden, beslist de Dienst Vreemdelingenzaken (DVZ) om zijn visum lang verblijf in te trekken. De DVZ neemt ook een beslissing tot terugdrijving en een beslissing tot vasthouding in afwachting van de repatriëring.

Gezien het risico op repatriëring, dient hij bij de RvV een verzoek tot schorsing van de terugdrijvingsbeslissing in bij uiterst dringende noodzakelijkheid . Na de verwerping van zijn schorsingsverzoek geprobeerde de DVZ tevergeefs om de man te repatriëren. DVZ nam een beslissing tot heropsluiting waarop de man een verzoek tot in vrijheidstelling indiende bij de raadkamer. Na een tweede repatriëringspoging nam DVZ een nieuwe beslissing tot heropsluiting. Betrokkene diende een tweede verzoek tot invrijheidstelling in.

In antwoord op een brief van de Congolese ambassade antwoordde DVZ dat betrokkene ondertussen op basis van nieuwe elementen was toegelaten tot het Belgische grondgebied. Bij zijn vrijlating stelde de man vast dat er een nieuw visum in zijn paspoort was aangebracht – ditmaal een visum kort verblijf (type C) met een termijn van 15 dagen en dat zijn visum lang verblijf (type D) ongeldig was gemaakt met een stempel “geannuleerd”.

De raadkamer wees zijn verzoek tot invrijheidstelling af wegens gebrek aan belang. Op instructie van DVZ leverde de gemeente hem vervolgens een A kaart af op basis van studies.

Betrokkene vorderde vervolgens voor de rechtbank van eerste aanleg van Brussel schadevergoeding van de Belgische staat op grond van artikel 1382 Burgerlijk Wetboek wegens onwettige opsluiting, terugwijzing en visumannulering.

RvV 27 september 2021, nr. 261.181

Op de eerste plaats benadrukt de Raad dat de beslissing tot terugdrijving, waardoor hem de toegang tot het Belgisch grondgebied wordt geweigerd, niet noodzakelijk ook een beslissing tot intrekking van het afgeleverd visum inhoudt. De vermelding in de beslissing dat het visum lang verblijf ingetrokken moet worden, betekent niet dat het visum effectief ingetrokken wordt. De argumenten van de verzoeker over de onwettigheid van de intrekking van zijn visum zijn volgens de Raad dus niet pertinent. 

Vervolgens onderzoekt de Raad of de bestreden beslissing wel degelijk kon worden genomen op grond van artikel 3, eerste lid, 3° van de Verblijfswet (Vw). Deze bepaling laat toe om de toegang tot het grondgebied te weigeren wanneer de betrokkene, zo nodig, geen documenten kan overleggen ter staving van het doel en de verblijfsomstandigheden van zijn voorgenomen verblijf.

De Raad oordeelt dat de beslissing op het eerste gezicht niet onwettig is, en dit om de volgende redenen: 

• Een buitenlandse student heeft niet automatisch een recht op binnenkomst op grond van een geldig studentenvisum. Het feit dat hij in het bezit is van dit visum belet de grenscontrole-instanties niet om de voorwaarden bij binnenkomst op het grondgebied (opnieuw) te onderzoeken. De Raad benadrukt dat verzoeker bij binnenkomst in België de verantwoordelijkheid heeft om zijn reisdoel aan te tonen met stukken en/of overtuigende verklaringen in de zin van artikel 3, eerste lid, 3° Vw. Dat hij een geldig visum heeft, heeft niet automatisch tot gevolg dat hij voldoet aan de binnenkomstvoorwaarden. Ook is zijn reisdoel hiermee niet per se bewezen. DVZ is dus vrij om het toegang tot het grondgebied te controleren, en om hierbij de intenties van de betrokken opnieuw in vraag te stellen, zelfs als hij een geldig studentenvisum heeft. 

• DVZ heeft terecht geoordeeld dat het reisdoel van de verzoeker, namelijk in België studeren, niet (langer) voldoende is aangetoond door de voorgelegde documenten. Zo blijkt uit zijn verhoor door de grenscontrole-instanties dat hij onvoldoende basiskennis heeft over de beoogde studies en over de reeds gevolgde studies, en dat hij het inschrijvingsgeld niet heeft betaald. De Raad vindt het bovendien niet onwettig of kennelijk onredelijk dat DVZ zijn kennis van deze studies in vraag stelt, ook al is zijn diploma in België erkend en werd hij door de universiteit toegelaten tot de specifieke studies. Deze controle kadert, volgens de Raad, binnen de bevoegdheid van DVZ om de voorgelegde documenten ter staving van het doel en de verblijfsomstandigheden van het voorgenomen verblijf te onderzoeken conform artikel 3, eerste lid, 3° Vw. De Raad aanvaardt dus niet dat er sprake zou zijn van machtsoverschrijding door DVZ, zoals geargumenteerd door verzoeker. 

• De beslissing is niet in strijd met artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) omdat de verzoeker niet aantoont dat hij een beschermenswaardig familiaal of privéleven heeft in België.

 De Raad verwerpt dus de vordering tot schorsing in uiterst dringende noodzakelijkheid.

Kritische bedenkingen

De motivering van dit arrest roept om meerdere redenen vragen op:

• De redenering van de RvV die stelt dat een studentenvisum geen automatisch recht op binnenkomst betekent, lijkt strijdig met de studentenrichtlijn (richtlijn (EU) 2016/ 801). Hoofdstuk III van titel II van de Verblijfswet op grond waarvan het studentenvisum werd uitgereikt, is de omzetting in nationaal recht van deze richtlijn. De Belgische autoriteiten moeten deze nationale bepalingen dus toepassen in overeenstemming met deze richtlijn.De studentenrichtlijn bepaalt autonome regels over de voorwaarden voor toegang tot en verblijf gedurende langer dan 90 dagen op het grondgebied van de lidstaten van derdelands studenten (artikel 1). Deze richtlijn regelt dus niet alleen het verblijf van derdelands studenten maar ook hun toegang tot het grondgebied van de lidstaten. De studentenrichtlijn voorziet slechts één grond om de toegang tot het grondgebied te weigeren, namelijk wanneer de persoon in het Schengeninformatiesysteem gesignaleerd staat met het oog op weigering van toegang en verblijf (artikel 32, lid 5). De richtlijn laat dus niet toe dat de toegang tot het grondgebied wordt geweigerd omdat de derdelands student zijn reisdoel en verblijfsomstandigheden niet voldoende kan aantonen. Het zou bovendien volledig ingaan tegen het doel en het nuttig effect van de studentenrichtlijn indien de lidstaten in hun nationaal recht bijkomende gronden kunnen bepalen om de toegang tot hun grondgebied te weigeren aan een derdelander met een studentenvisum. Volgens de studentenrichtlijn heeft een derdelander met een geldig studentenvisum dus wel degelijk een recht op toegang op het grondgebied, tenzij hij in het Schengeninformatiesysteem gesignaleerd staat met het oog op weigering van toegang en verblijf. 

• Bovendien stelt artikel 5, lid 3 van de studentenrichtlijn uitdrukkelijk dat een derdelander die voldoet aan alle voorwaarden een recht op een vergunning heeft, en dat een visum moet worden afgeleverd indien de lidstaat verblijfstitels alleen op het eigen grondgebied afgeeft. Artikel 17, lid 2 studentenrichtlijn bevestigt dat de vergunning de vorm van een visum lang verblijf kan aannemen. Het visum lang verblijf is dus een instrument dat aantoont dat de betrokkenen aan alle voorwaarden voldoet om toegang te krijgen tot het grondgebied van de lidstaat en daar verblijf van meer dan drie maanden te hebben. Een derdelander met een studentenvisum bevindt zich dus in exact dezelfde situatie als een derdelander met een verblijfskaart op grond van studies, en moet op dezelfde manier behandeld worden. Dit vloeit ook voort uit overweging 35 van de richtlijn, dat stelt dat de rechten die worden toegekend aan derdelanders die onder deze richtlijn vallen, niet afhankelijk mogen zijn van de vorm van de vergunning die de lidstaat aflevert. Artikel 21 studentenrichtlijn bepaalt limitatief de voorwaarden voor intrekking van een dergelijke vergunning. De inhoud van artikel 3, eerste lid, 3^e Vw komt niet overeen met één van de intrekkingsgronden van de studentenrichtlijn, en kan dus geen basis vormen voor een weigering van toegang tot het grondgebied.

• De toepassing van artikel 3, eerste lid, 3° Vw op een houder van een visum lang verblijf lijkt bovendien betwistbaar. Zoals de Raad zelf uitlegde in een arrest van 28 maart 2013 (nr. 100.139), is een visum lang verblijf een nationaal visum dat de houder ervan enerzijds toegang verleent tot het grondgebied van de staat die dit visum heeft uitgereikt en anderzijds de toelating geeft tot een verblijf van meer dan drie maanden in deze staat. De derdelander is dus al gemachtigd tot verblijf in België, ook al heeft hij nog geen verblijfskaart. Artikel 3, eerste lid, 3° Vw is een omzetting van artikel 6 juncto artikel 14 van de Schengengrenscode (Verordening (EU) 2016/399). Deze bepalingen hebben slechts betrekking op vreemdelingen die het grondgebied van de lidstaten wensen binnen te komen voor een kort verblijf, en zijn niet van toepassing op een derdelander met een visum lang verblijf. Zo bepaalt artikel 6, lid 1, c) van de Schengengrenscode dat een derdelander voor een verblijf van ten hoogste 90 dagen het doel en de verblijfsomstandigheden moet kunnen staven. Artikel 14 van de Schengengrenscode bepaalt vervolgens dat aan de derdelander die niet aan deze voorwaarde voldoet, de toegang tot het grondgebied wordt geweigerd. Deze bepaling stelt echter uitdrukkelijk dat de specifieke bepalingen inzake afgifte van een visum voor een verblijf van langere duur onverlet worden gelaten. Met andere woorden kan artikel 3, eerste lid, 3° Verblijfswet niet van toepassing zijn op een derdelander houder van een visum lang verblijf. De RvV benadrukte dit ook omtrent artikel 3, eerste lid, 4° Verblijfswet in een arrest van 24 november 2021 (nr. 264 217). Uit de bewoordingen van artikel 3 Vw blijkt trouwens dat de mogelijkheid om een vreemdeling de toegang tot het grondgebied te weigeren geen afbreuk doet aan de afwijkende bepalingen in dezelfde wet of aan de toepassing van verdragsbepalingen of internationale bepalingen (zie ook GwH, 112/2019 van 18 juli 2019, B.9.2 en B.11.2). Het is duidelijk dat deze bepaling niet van toepassing is op elke derdelander die België wenst binnen te komen. Integendeel, bepaalde categorieën van vreemdelingen zijn uitgesloten van de toepassing van deze bepaling.

• Voorts interpreteert de Raad artikel 3, eerste lid, 3° Vw wel op zeer verregaande wijze. De Raad stelt namelijk dat verzoeker een verantwoordelijkheid heeft om bij binnenkomst zijn reisdoel te staven door middel van stukken en/of overtuigende verklaringen. Dit is echter niet wat deze bepaling stelt. Volgens artikel 3, eerste lid, 3° Vw kan de toegang tot het grondgebied enkel geweigerd worden wanneer de betrokkene geen documenten kan overleggen ter staving van het doel en de verblijfsomstandigheden van het voorgenomen verblijf. Er wordt geen melding gemaakt van “overtuigende verklaringen”. De Raad gaat in zijn interpretatie van deze bepaling dus verder dan wat de tekst van de wet bepaalt. De betrokkene onderwerpen aan een verregaande ondervraging omtrent zijn gevolgde en te volgen studies lijkt moeilijk verzoenbaar met de loutere vereiste dat de betrokkene documenten voorlegt om zijn reisdoel te staven. De wetgever heeft bovendien uitdrukkelijk gesteld in de parlementaire voorbereidingen dat het niet de bedoeling is dat men tijdens de grenscontrole tot een nieuw onderzoek van de aanvraag voor een visum lang verblijf overgaat (Kamer 2015-16, 1696/1, 17). De vraag rijst ten slotte of de grenscontroleautoriteiten wel bevoegd zijn en de nodige competenties hebben om de kennis van de betrokkene over de studies die hij heeft gevolgd, en die hij zal volgen, te beoordelen. Door zich hierover uit te spreken, lijken de grenscontroleautoriteiten zich namelijk in de plaats te stellen van de universiteit of instelling van hoger onderwijs om te bepalen wie kan toegelaten worden tot een studie aan hun instelling, en wie niet over de nodige voorkennis beschikt. Het is dan ook aan deze instellingen om te beoordelen of de betrokkene de einddoelen behaalt om voor de gevolgde studie te slagen. Het is niet aan de grenscontroleautoriteiten om zich hier op voorhand over uit te spreken.

Rb. eerste aanleg Brussel nr. 22/1926/A van 14 april 2023

Volgens de rechtbank van eerste aanleg Brussel is de beslissing tot terugdrijving onwettig op grond van volgende redenen:

• Uit de voorbereidende werken bij artikel 3, §1, 3°Vw blijkt dat dit artikel een omzetting is van de binnenkomstvoorwaarden voor derdelanders die een kort verblijf beogen zoals neergelegd in artikel 6 van de Schengengrenscode (SGC). Een beslissing tot terugdrijving ten aanzien van een derdelander met een visum type D (lang verblijf – studies) kan bijgevolg niet gebaseerd zijn op artikel 3,§1, 3° Vw. Artikel 14.1 SGC dat voorziet in de weigering van de toegang tot het grondgebied aan derdelanders die de binnenkomstvoorwaarden van artikel  6 SGC niet vervullen, bepaalt uitdrukkelijk dat dit artikel geen afbreuk doet aan de toepassing van de specifieke bepalingen over de afgifte van visa lang verblijf. Het is volgens de rechtbank bijgevolg toegelaten om bij de grenscontrole derdelanders die de binnenkomstvoorwaarden niet vervullen de toegang tot het grondgebied te ontzeggen voor zover die derdelanders geen houder zijn van een verblijfsvergunning of een visum lang verblijf.
• De Belgische diplomatieke of consulaire post in het buitenland is als enige bevoegd om te beslissen over een studentenvisumaanvraag (artikel 60, §1 Vw). Door de beoordeling van de visumaanvraag door de Belgische ambassade in Congo opnieuw in vraag te stellen (via het peilen naar de academische kennis van betrokkene aan de hand van een vragenformulier), hebben de luchtvaartautoriteiten manifest aan machtsoverschrijding gedaan.

De beslissing tot vasthouding mankeert volgens de rechtbank een wettige basis en een juridisch toelaatbare motivering hetgeen een schending van artikel 5 EVRM (recht op vrijheid) uitmaakt.

• Artikel 74/5, §1, 1° Vw bepaalt dat een vreemdeling die met toepassing van de Verblijfswet door de grenspolitie kan worden teruggedreven, mag worden vastgehouden in afwachting van de machtiging om op het grondgebied te worden toegelaten of van zijn terugdrijving van het grondgebied. Nu vaststaat dat de beslissing tot terugdrijving onwettig is, kan deze ook niet de juridische basis vormen voor de vasthouding van betrokkene.
• Uit de algemene en stereotiepe motivering van de beslissing tot vasthouding kan bovendien niet vastgesteld worden dat de administratieve overheid de situatie van de betrokkene concreet en individueel onderzocht heeft, zoals nochtans vereist door artikel 62, §2 Vw en de formele motiveringswet van 29 juli 1991.

Verder stelt de rechtbank dat de Belgische overheid de volgende ernstige fouten beging bij:

• het niet naleven van de wetten op het gebruik van talen in administratieve aangelegenheden van 18 juli 1966,
• het ontbreken van een geldige verwijderingsbeslissing als basis voor de ondernomen repatriëringspogingen en
• het aanbrengen van een officiële stempel (“geannuleerd”) zonder dat een administratieve beslissing eraan ten grondslag ligt.

Wegens hoger genoemde fouten kent de rechtbank betrokkene een morele schadevergoeding toe.