Visumcode verplicht niet om humanitair visum met oog op asiel af te leveren

Het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ) oordeelde in arrest nr. C-638/16 van 7 maart 2017, tegen het advies van advocaat-generaal Mengozzi, dat visumaanvragen met beperkte territoriale geldigheid op grond van humanitaire redenen waarbij de aanvrager de bedoeling heeft bij aankomst in de lidstaat een asielaanvraag in te dienen, niet onder de Visumcode vallen. Onder de Visumcode en het Handvest zijn de lidstaten van de Europese Unie dus niet verplicht zo'n humanitair visum af te geven. Reden daarvoor is dat dergelijke aanvragen een verblijf van meer dan 90 dagen beogen en die vallen volgens het Hof onder het nationale recht. Het HvJ spreekt zich niet uit over de toepassing van artikel 3 EVRM op dergelijke aanvraag.

Feiten en voorgaanden

Een Syrisch koppel met drie minderjarige kinderen vroeg om humanitaire redenen een visum met territoriaal beperkte geldigheid aan bij de Belgische ambassade in Libanon. Eens in België wilde het gezin asiel aanvragen. Het baseerde zijn aanvraag op artikel 25, lid 1, a) van de Visumcode en verwees naar de precaire veiligheidssituatie, het risico op vervolging wegens hun geloofsovertuiging en de onmogelijkheid als vluchteling te registreren in de aangrenzende landen.

De Dienst Vreemdelingenzaken (DVZ) weigerde de aanvraag.

Het koppel stelde daarop een vordering tot schorsing bij uiterst dringende noodzakelijkheid bij de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (RvV) in. De algemene kamer van de RvV schorste de behandeling van de zaak en stelde prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie en het Grondwettelijk Hof.

De RvV stelde aan het HvJ volgende vragen:

"1. Slaan de ‘internationale verplichtingen’ bedoeld in artikel 25, paragraaf 1, a) van de Visumcode op het geheel van rechten dat wordt gewaarborgd door het Handvest van de Grondrechten van de Unie, waaronder, in het bijzonder, deze gewaarborgd door de artikelen 4 en 18, en beslaan zij eveneens de verplichtingen waartoe lidstaten gehouden zijn in het licht van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en artikel 33 van het Vluchtelingenverdrag?
2.A. Rekening houdend met het antwoord op vraag 1, dient artikel 25, §1, a) van de Visumcode in die zin te worden geïnterpreteerd dat de Lidstaat die, onder voorbehoud van de beoordelingsmarge ten aanzien van de omstandigheden van de zaak waarover de lidstaat beschikt, wordt gevat door een aanvraag voor een visum met territoriaal beperkte geldigheid, gehouden is het gevraagde visum af te leveren wanneer een risico op een schending van artikel 4 en/of artikel 18 van het Handvest van de Grondrechten van de Unie of een andere internationale verplichting waaraan deze gehouden is, aannemelijk wordt gemaakt?
2.B. Heeft het bestaan van bindingen van de aanvrager met de lidstaat die gevat wordt door de visumaanvraag (bijvoorbeeld familiale bindingen, opvanggezinnen, tenlastenemingen en sponsors, enz.) een invloed op het antwoord op deze vraag?"

Analyse HvJ

Artikel 25, §1, a) van de Visumcode bepaalt dat een visum met territoriaal beperkte geldigheid bij wijze van uitzondering wordt afgegeven wanneer de betrokken lidstaat het op humanitaire gronden, vanwege het nationale belang of gelet op internationale verplichtingen noodzakelijk acht om:

  • af te wijken van de binnenkomstvoorwaarden van de Schengengrenscode;
  • een visum af te geven hoewel de geraadpleegde lidstaat bezwaar heeft tegen de afgifte van een eenvormig visum;
  • een visum af te geven om spoedeisende redenen hoewel de voorafgaande raadpleging niet heeft plaatsgevonden.

Visumaanvragen, ingediend op basis van artikel 25, §1, a) van de Visumcode, waarbij verzoekers de bedoeling hebben asiel aan te vragen en een verblijfsvergunning te bekomen van meer dan 90 dagen, vallen niet onder het toepassingsgebied van de Visumcode.

Dat blijkt volgens het HvJ uit artikel 1 van de Visumcode dat bepaalt dat de Visumcode tot doel heeft de procedures en voorwaarden vast te stellen voor de afgifte van visa voor:

  • de doorreis over het grondgebied van de lidstaten of
  • een voorgenomen verblijf op het grondgebied van de lidstaten van ten hoogste 90 dagen binnen een periode van 180 dagen.

Dergelijke visa-aanvragen vallen volgens het HvJ uitsluitend onder het nationale recht. De bepalingen van het Handvest voor de Grondrechten van de Europese Unie, waaronder het in artikel 4 neergelegde verbod van folteringen en van onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen, zijn er niet op van toepassing omdat geen EU-regels bestaan over de voorwaarden waaronder de Europese lidstaten visa of verblijfstitels voor een lang verblijf omwille van humanitaire redenen moeten afgeven.

Volgens het HvJ strookt deze conclusie ook met de EU-regels inzake asiel.

  • De Procedurerichtlijn verplicht lidstaten niet om derdelanders de mogelijkheid te geven een asielaanvraag in te dienen op de diplomatieke post van de lidstaat en sluit asielaanvragen ingediend op een diplomatieke post uit van zijn werkingssfeer.
  • De Dublinverordening verplicht lidstaten enkel om asielaanvragen te behandelen die op het grondgebied van de lidstaten werden ingediend.

Gevolgen van het HvJ-arrest

De interpretatie die het HvJ in zijn arrest gegeven heeft aan artikel 25, §1, a) van de Visumcode is bekleed met ‘het gezag van interpretatie’. Bijgevolg moeten alle nationale rechters van de Europese lidstaten in identieke of vergelijkbare situaties de door het HvJ gegeven interpretatie volgen.

Het is nu aan het Grondwettelijk Hof om zich uit te spreken over de vraag of een vordering tot schorsing bij uiterst dringende noodzakelijkheid ingediend door een vreemdeling die niet het voorwerp uitmaakt van een verwijderings- of terugdrijvingsmaatregel waarvan de tenuitvoerlegging imminent is, ontvankelijk is.

De uitspraak van het Hof van Justitie heeft geen gevolg voor de volgende vraag, waarover de RvV zelf moet oordelen: is de Belgische overheid onder artikel 3 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, hetgeen eveneens een verbod van foltering en van onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen inhoudt, verplicht een humanitair visum af te leveren? In eerdere individuele gevallen oordeelde de RvV al positief op die vraag.