Raad van State (Nederland)
201401560/1/V2
Asielzoeker – uitsluiting vluchtelingenstatus – art. 1 (F) Vluchtelingenverdrag – ernstige redenen – misdrijf tegen de vrede, oorlogsmisdrijf of misdrijf tegen de menselijkheid – restrictieve interpretatie - vreemdeling die officier was – vraag tot opheffing van ongewenstverklaring - vreemdeling verblijft regelmatig in andere Unielidstaat als familielid van Unieburger – persoonlijke deelname – openbare orde – artikel 27, tweede lid Richtlijn 2004/38/EG - dreiging voor de samenleving is blijvend actueel – recidivegevaar - artikel 27, tweede lid Richtlijn 2004/38/EG – beroep gegrond - cassatie

4. Bij besluit van 7 september 2007, waarin de aanvraag tot verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd is afgewezen en de vreemdeling ongewenst is verklaard, heeft de staatssecretaris, voor zover thans van belang, artikel 1 (F), aanhef en onder a, van het Vluchtelingenverdrag op de vreemdeling toegepast. Daaraan heeft hij ten grondslag gelegd dat er, gezien de werkzaamheden van de vreemdeling als officier voor de [organisatie], ernstige redenen zijn om te veronderstellen dat hij oorlogsmisdrijven en misdrijven tegen de menselijkheid heeft begaan, waaronder martelingen, folteringen en buitengerechtelijke executies. Met de uitspraak van de Afdeling van 9 december 2010 in zaak nr. 201004725/1/V1 is dit besluit in rechte komen vast te staan. De vreemdeling heeft nadien in de procedures tot opheffing van zijn ongewenstverklaring, niet alsnog aangetoond dat die bepaling ten onrechte op hem van toepassing is geacht.

 

5. De vreemdeling is vervolgens eind 2009 met zijn Nederlandse echtgenote uit Nederland vertrokken en heeft zich in België gevestigd, waar hem rechtmatig verblijf is toegekend als familielid van een burger van de Unie. De vreemdeling heeft nadien, in 2011, de staatssecretaris verzocht zijn ongewenstverklaring op te heffen, zodat hij zijn kinderen, die in Nederland wonen, kan bezoeken en de mogelijkheid heeft om zich samen met zijn echtgenote weer in Nederland te vestigen.

 

(…)

 

7.2. Over het deel van de grieven waarin de staatssecretaris betoogt dat hij, naast de toepasselijkheid van artikel 1 (F), aanhef en onder a, van het Vluchtelingenverdrag, geen aanvullende redenen hoeft aan te voeren om aannemelijk te maken dat de vreemdeling een actuele bedreiging vormt, overweegt de Afdeling als volgt.

 

7.3. Uit vaste rechtspraak van het Hof volgt dat de lidstaten in beginsel vrij zijn om eisen van de openbare orde en de openbare veiligheid af te stemmen op hun nationale behoeften, die per lidstaat en per tijdsgewricht kunnen verschillen. Evenwel moeten die eisen volgens het Hof, met name omdat zij een afwijking van het fundamentele beginsel van vrij verkeer van personen rechtvaardigen, restrictief worden opgevat (zie onder meer de arresten van het Hof van 14 oktober 2004, C-36/02, Omega, punt 30 en 31, ECLI:EU:C:2004:614; 10 juli 2008, C-33/07, Jipa, punt 22 en 23, ECLI:EU:C:2008:396; 22 mei 2012, C-348/09, P.I., punt 23, ECLI:EU:C:2012:300 (hierna: het arrest P.I.) en 17 november 2011, C-430/10, Gaydarov, punt 32, ECLI:EU:C:2011:749).

 

7.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 31 oktober 2008 in zaak nr. 200801101/1) is artikel 1 (F) van het Vluchtelingenverdrag erop gericht te voorkomen dat personen die zich schuldig hebben gemaakt aan zeer ernstige misdrijven in een land, bescherming zullen vinden in een ander land, zoals Nederland. De uitzonderlijke ernst van de misdrijven waarop artikel 1 (F), aanhef en onder a, van het Vluchtelingenverdrag betrekking heeft, alsmede de noodzaak tot het voorkomen en - waar mogelijk - bestraffen van die misdrijven, is ook internationaal- en Unierechtelijk onderkend (zie bijvoorbeeld het Verdrag tegen foltering en andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing van New York van 10 december 1984 (Trb. 1985, 69), artikel 3 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, artikel 4 van het Handvest, de artikelen 12 en 17 van de richtlijnen 2004/83/EG en 2011/95/EU, en punt 69 tot en met 74 van de ontvankelijkheidsbeslissing van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 13 november 2014, nrs. 978/09 en 992/09, H. en J. tegen Nederland; www.echr.coe.int). Dit geldt ook voor de Nederlandse wetgeving buiten het vreemdelingenrecht (zie bijvoorbeeld artikel 13 van de Wet Internationale Misdrijven). Voorts voert de Nederlandse staat beleid dat er aanhoudend en uitdrukkelijk op is gericht om vreemdelingen op wie artikel 1 (F), aanhef en onder a, van het Vluchtelingenverdrag van toepassing is, niet in staat te stellen rechtmatig in Nederland te verblijven, nu Nederland voor dergelijke personen geen vluchthaven dient te zijn. Het ontzeggen van dergelijke verblijfsrechten dient voorts ter bescherming van de positie van slachtoffers van misdrijven van personen op wie artikel 1 (F), aanhef en onder a, van toepassing is, en daarmee het belang van de Nederlandse samenleving, naast de internationale rechtsorde (zie bijvoorbeeld Kamerstukken II 1997/98, 19 637, nr. 295, blz. 2, Kamerstukken II 2007/08, 31 200 VI, nr. 160, blz. 2, en Kamerstukken II 2013/14, 19 637, nr. 1883, blz. 12 en 13).

 

7.5. De toepasselijkheid van artikel 1 (F), aanhef en onder a, van het Vluchtelingenverdrag, leidt zonder meer tot uitsluiting van de vluchtelingenstatus. In dit kader heeft het Hof in het arrest van 9 november 2010, C-57/09 en C-101/09, B. en D. (ECLI:EU:C:2010:661), uitleg gegeven aan artikel 12, tweede lid, onder b en c, van richtlijn 2004/83/EG (thans ongewijzigd in artikel 12 van de richtlijn 2011/95/EU), dat overeenkomt met artikel 1 (F), aanhef en onder b en c, van het Vluchtelingenverdrag. Het Hof heeft, voor zover thans van belang, als volgt overwogen:

"103. Volgens de bewoordingen van deze bepalingen zijn deze twee uitsluitingsgronden erop gericht in het verleden gestelde daden te bestraffen, zoals is betoogd door de Commissie en door de regeringen die opmerkingen hebben ingediend.

104. In dit verband dient erop te worden gewezen dat de betrokken uitsluitingsgronden zijn ingevoerd om personen die de aan de vluchtelingenstatus verbonden bescherming onwaardig worden bevonden, van die status uit te sluiten, en om te voorkomen dat personen die ernstige misdrijven hebben begaan, dankzij de toekenning van die status aan strafrechtelijke verantwoordelijkheid kunnen ontsnappen. Bijgevolg is het niet in overeenstemming met dit dubbele doel, de uitsluiting van deze status afhankelijk te stellen van een actueel gevaar voor de lidstaat van ontvangst.

105. In die omstandigheden dient op de tweede vraag te worden geantwoord dat een persoon ook dan op grond van artikel 12, lid 2, sub b of c, van de richtlijn van de vluchtelingenstatus kan worden uitgesloten wanneer hij geen actueel gevaar oplevert voor de lidstaat van ontvangst."

Deze overwegingen van het Hof over artikel 12, tweede lid, onder b en c, van richtlijn 2004/83/EG, gelden naar het oordeel van de Afdeling, mede gelet op de onder 7.4. genoemde regelgeving, temeer bij de dreiging die uitgaat van de in deze zaak aan de orde zijnde misdrijven, namelijk misdrijven tegen de vrede, oorlogsmisdrijven en misdrijven tegen de menselijkheid, waarop artikel 1 (F), aanhef en onder a, van het Vluchtelingenverdrag betrekking heeft (zie in die zin punt 23 van de UNHCR Guidelines on International Protection No. 5: Application of the Exclusion Clauses: Article 1F of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees, van 4 september 2003).

 

7.6. Vanwege de uitzonderlijke ernst van de misdrijven waarop artikel 1 (F), aanhef en onder a, van het Vluchtelingenverdrag betrekking heeft, vormt de aanwezigheid in Nederland van een vreemdeling van wie in rechte vaststaat dat er ernstige redenen zijn om te veronderstellen dat hij één van die zeer ernstige misdrijven heeft begaan, dan ook een rechtstreekse bedreiging voor de Nederlandse rechtsorde en de gemoedsrust van de Nederlandse bevolking (vergelijk de arresten van het Hof van 23 november 2010, C‑145/09, Tsakouridis, punt 40 tot en met 56, ECLI:EU:C:2010:708 en het voornoemde arrest P.I). De weigering van het verblijf in Nederland van een vreemdeling op wie artikel 1 (F), aanhef en onder a, van het Vluchtelingenverdrag van toepassing is, dient dan ook ter bescherming van een fundamenteel belang van de samenleving als bedoeld in artikel 27, tweede lid, van de richtlijn.

 

7.7. De dreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving die uitgaat van de aanwezigheid in de samenleving van een persoon, van wie in rechte vaststaat dat ernstige redenen bestaan om te veronderstellen dat hij misdrijven heeft gepleegd als bedoeld in artikel 1 (F), aanhef en onder a, van het Vluchtelingenverdrag, is naar zijn aard blijvend actueel. Deze gedachte ligt ook besloten in artikel 12, tweede lid, van richtlijn 2004/83/EG, blijkens het onder 7.5. geciteerde arrest van het Hof. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is dan ook niet vereist dat de staatssecretaris een inschatting maakt van het toekomstige gedrag van die vreemdeling. Hierbij vindt de Afdeling aansluiting bij het arrest van het Hof van 27 oktober 1977, 30/77, Bouchereau (ECLI:EU:C:1977:172). Het Hof heeft daarin over de uitleg van artikel 3, tweede lid, van richtlijn 64/221/EEG, thans gewijzigd in artikel 27, tweede lid, van de richtlijn, voor zover thans relevant, als volgt overwogen:

"27. Overwegende dat de bewoordingen van lid 2 van artikel 3 van de richtlijn, volgens hetwelk „het bestaan van strafrechtelijke veroordelingen op zichzelf geen motivering vormt van deze maatregelen", aldus moeten worden opgevat dat zij van de nationale autoriteiten een specifieke beoordeling eisen vanuit een oogpunt van de belangen, verbonden met de handhaving van de openbare orde, welke beoordeling niet noodzakelijkerwijze samenvalt met de beoordeling die ten grondslag lag aan de strafrechtelijke veroordeling;

28. dat hieruit volgt dat het bestaan van een strafrechtelijke veroordeling slechts ter zake doet voor zover uit de omstandigheden die tot deze veroordeling hebben geleid, blijkt van het bestaan van een persoonlijk gedrag dat een actuele bedreiging van de openbare orde vormt;

29. dat in het algemeen de vaststelling van een bedreiging van dien aard weliswaar inhoudt dat bij de betrokkene een neiging bestaat om dit gedrag in de toekomst te handhaven, doch dat het ook mogelijk is dat het enkele feit van het voorafgaand gedrag voldoet aan de voorwaarden voor een dergelijke bedreiging van de openbare orde;"

Het Hof heeft in voornoemd arrest P.I., in punt 30, herhaald dat een inschatting van het toekomstig gedrag van de vreemdeling niet steeds vereist is. Gelet op de aard en ernst van de misdrijven waarop artikel 1 (F), aanhef en onder a, van het Vluchtelingenverdrag betrekking heeft, geldt dit naar het oordeel van de Afdeling temeer in zaken als deze. De aard en ernst van de in artikel 1 (F), aanhef en onder a, van het Vluchtelingenverdrag beschreven misdrijven, in samenhang bezien met het tijdstip waarop, de plaats waar, en de omstandigheden waaronder deze zijn gepleegd, verschillen immers wezenlijk van de commune misdrijven waarover het Hof na 27 oktober 1977 rechtspraak heeft ontwikkeld bij de toepassing van richtlijn 64/221/EEG, welke rechtspraak is gecodificeerd in artikel 27, tweede lid, van de richtlijn en daarna door het Hof in de uitleg van dat artikel nader is bevestigd en uitgewerkt. Daarom verschillen de hier aan de orde zijnde misdrijven ook wezenlijk van die waarop de door de vreemdeling in beroep ingeroepen mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad van 2 juli 2009 betreffende richtsnoeren voor een betere omzetting en toepassing van de richtlijn (COM(2009) 313 definitief) betrekking heeft.

 

7.8. Zoals hiervoor in 4. en 5. is overwogen, heeft de vreemdeling in de door hem in Nederland gevoerde procedures niet aangetoond dat artikel 1 (F), aanhef en onder a, van het Vluchtelingenverdrag, ten onrechte op hem van toepassing is geacht, en heeft de staatssecretaris hem om die reden terecht verblijf in Nederland onthouden. Bezien in het licht van hetgeen hiervoor is overwogen over de actualiteit van de dreiging die uitgaat van het gedrag van de vreemdeling, kan niet worden aanvaard dat de enkele omstandigheid dat de vreemdeling in een andere lidstaat in het bezit is gesteld van een verblijfsvergunning, met zich brengt dat de staatssecretaris opnieuw aannemelijk moet maken dat het verblijf van die vreemdeling in Nederland ongewenst is, noch dat hij bij die vreemdeling, van wie reeds in rechte is komen vast te staan dat er ernstige redenen zijn om te veronderstellen dat hij misdrijven heeft gepleegd als bedoeld in artikel 1 (F), aanhef en onder a, van het Vluchtelingenverdrag, aannemelijk moet maken dat er een recidivegevaar bestaat.

 

7.9. De staatssecretaris klaagt daarom terecht dat de rechtbank ten onrechte ervan is uitgegaan dat, indien op een vreemdeling artikel 1 (F), aanhef en onder a, van het Vluchtelingenverdrag van toepassing is, er onder de richtlijn aanvullende redenen nodig zijn om aan te nemen dat hij een actuele bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormt.