Raad voor Vreemdelingenbetwistingen
163.344
Gezinshereniging – art. 40ter Vw. – voldoende bestaansmiddelen – herkomst van de bestaansmiddelen – herkomst bestaansmiddelen – eigen inkomsten verzoeker – GwH 26 september 2013, nr. 121/2013 – RvS 23 april 2015, nr. 230.955 – HvJ 16 juli 2015, C-218/14 – niet ten laste van sociale zekerheidsstelsel – letterlijke, analoge, Unierechtelijke en teleologische interpretatie van de term ‘beschikt’ – kennelijk onredelijk – vernietiging

De Raad wijst erop dat de kernvraag in deze zaak erin bestaat een interpretatie te geven aan de vereiste dat de Belgische referentiepersoon als gezinshereniger conform artikel 40ter, lid 2 van de Vreemdelingenwet “beschikt” over stabiele, toereikende en regelmatige bestaansmiddelen.

 

Volgens artikel 40ter, tweede lid van de Vreemdelingenwet moet de Belgische onderdaan voor wat betreft de familieleden vermeld in artikel 40bis, § 2, eerste lid, 1° tot 3° aantonen dat hij over stabiele, toereikende en regelmatige bestaansmiddelen “beschikt”. Verweerder gaat eraan voorbij dat de wetsbepaling niet stelt dat deze over stabiele, toereikende en regelmatige “eigen” bestaansmiddelen beschikt. Deze wetsbepaling voorziet aldus niet dat enkel rekening dient te worden gehouden met de inkomsten die de Belgische onderdaan zelf genereert, maar wel met deze waarover deze Belgische onderdaan “beschikt”. Uit Van Dale en Wolters blijkt duidelijk dat zij het woord “beschikken” verklaren als respectievelijk “1. beslissen over: afwijzend op iets beschikken; 2. gebruikmaken van: vrij (kunnen) beschikken over” of “1. gebruik kunnen maken (van iemand of iets) 2. beslissen over.” Deze betekenis van de term ‘beschikken’ houdt niet in dat men enkel van eigen middelen kan gebruik maken. Ondanks het feit dat in de bestreden beslissing wel degelijk deze term “beschikken” gehanteerd wordt, zoals vermeld in artikel 40ter van de Vreemdelingenwet, worden de inkomsten van verzoeker toch buiten beschouwing gelaten, louter omdat ze niet van de Belgische onderdaan zelf afkomstig zijn. Er blijkt evenwel niet dat de wetgever in artikel 40ter van de Vreemdelingenwet enige vereiste met betrekking tot de herkomst van de bestaansmiddelen van de Belgische onderdaan heeft willen stellen. Het is allerminst uitgesloten dat verzoekers wettelijk samenwonende partner, als Belgische referentiepersoon, kan beschikken over de bestaansmiddelen van verzoeker, in casu de inkomsten uit zijn tewerkstelling.

 

Voorts wijst de Raad erop dat de term “beschikken” niet enkel voorkomt in artikel 40ter van de Vreemdelingenwet maar ook in artikel 40bis, § 4, tweede lid van de Vreemdelingenwet, dat de omzetting vormt van artikel 1, lid 1, eerste alinea van de richtlijn 90/364/EEG van de Raad van 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht, later ”opgeslorpt” door de richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de Richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG, waarin wordt bepaald dat de burger van de Unie die als beschikker over voldoende bestaansmiddelen in het Rijk verblijft het bewijs dient te leveren dat hij eveneens over voldoende bestaansmiddelen beschikt om te voorkomen dat zijn familieleden tijdens het verblijf ten laste komen van het sociale zekerheidsstelsel van het Rijk. Artikel 40ter verwijst bovendien expliciet naar artikel 40bis van de Vreemdelingenwet en beide bepalingen staan onder Titel II “Aanvullende en afwijkende bepalingen betreffende bepaalde categorieën van vreemdelingen”, hoofdstuk I “Vreemdelingen , burgers van de Unie en hun familieleden en vreemdelingen, familieleden van een Belg.” Hieruit blijkt dat de wetgever in artikel 40ter van de Vreemdelingenwet heeft willen aangeven in welke mate de bepalingen betreffende gezinshereniging met een burger van de Unie ook toepassing vinden op de gezinshereniging met een Belg. De wetgever heeft hierbij de voormelde voorwaarde dat de vervoegde burger van de Unie dient aan te tonen ook te beschikken over voldoende bestaansmiddelen om te voorkomen dat de familieleden tijdens het verblijf ten laste komen van het sociale zekerheidsstelsel, overgenomen wat de gezinshereniging met een Belg betreft – met uitzondering van de ouders van een minderjarige Belg – in die zin dat ook hier de vervoegde Belg moet aantonen dat hij “over stabiele, toereikende en regelmatige bestaansmiddelen beschikt”. Er blijkt niet dat de wetgever bij artikel 40ter van de Vreemdelingenwet de bedoeling heeft gehad om het hierin vervatte begrip “beschikken” een andere of verschillende betekenis te geven dan de betekenis die dit begrip op dat ogenblik reeds kende in het kader van de Burgerschapsrichtlijn. Zo blijkt bovendien ten overvloede ook uit overweging A. 13.6.2 van het arrest van het Grondwettelijk Hof nr.121/2013 van 26 september 2013, waarnaar verweerder in de nota verwijst, dat de Ministerraad naar aanleiding van een aangevoerde discriminatie op dit punt - de verzoekende partijen voor het Grondwettelijk Hof hadden uit de arresten van het Hof van Justitie van 23 maart 2006 in de zaak C-408/03 (HvJ 23 maart 2006, C-408/03, Commissie/België) en van 19 oktober 2004 in de zaak C-200/02 (HvJ 19 oktober 2004, C-200/02, Zhu en Chen) afgeleid dat, in het kader van artikel 40bis van de Vreemdelingenwet, dat betrekking heeft op de Europese burgers en hun familieleden, de middelen niet noodzakelijkerwijs moeten worden voorgelegd door de burger van de Unie bij wie men zich voegt, maar een andere oorsprong kunnen hebben, zodat de familieleden van Belgen minder goed worden behandeld dan de familieleden van burgers van de Unie- ten gronde had opgemerkt “dat de Belgische wet dezelfde bewoordingen gebruikt als die van artikel 7, lid 1, van de richtlijn 2004/38/EG en dat artikel 40ter, tweede en vierde lid, moet worden gelezen in het licht van die laatste richtlijn en, overeenkomstig de rechtspraak van het voormelde arrest Commissie t. België, [zodat de aangevoerde discriminatie haar oorsprong vindt in de door de partijen gegeven interpretatie].”

 

Omwille van al het voorgaande is het relevant om de rechtspraak van het Hof van Justitie met betrekking tot de interpretatie van de term ‘beschikken’ in het kader van de Burgerschapsrichtlijn te raadplegen.

 

In het kader van de richtlijn 90/364/EEG diende het Hof van Justitie in Grote kamer zich in dit arrest Commissie tegen België van 23 maart 2006 in de zaak C-408/03 reeds te buigen over de voorwaarde dat de burger van de Unie over toereikende bestaansmiddelen dient te beschikken om te voorkomen dat hij/zij en zijn/haar familieleden ten laste komen van de sociale bijstand en de vraag of hiertoe enkel rekening dient te worden gehouden met de eigen bestaansmiddelen van de burger van de Unie, of ook met deze van de echtgeno(o)t(e) of kinderen en met deze van “een derde”, ofwel een levensgezel waarmee geen enkele juridische band bestaat. Het Hof was van mening dat het vereisen dat de burger van de Unie zelf over die bestaansmiddelen dient te beschikken zonder dat hij zich dienaangaande kan beroepen op de bestaansmiddelen van een familielid dat hem vergezelt, een vereiste met betrekking tot de herkomst van de bestaansmiddelen toevoegt die onevenredig is met het recht op vrij verkeer (met verwijzing naar het arrest Zhu en Chen van 19 oktober 2004 in de zaak C-200/02). Het Hof stelde dat ook de bestaansmiddelen van een levensgezel waarmee geen juridische band bestaat die een verplichting oplegt in elkaars onderhoud te voorzien, niet mogen worden uitgesloten. Het Hof acht immers het verlies van toereikende bestaansmiddelen een latent risico, ongeacht of die middelen persoonlijk dan wel van een derde afkomstig zijn, zelfs indien de derde er zich toe heeft verbonden om de houder van het verblijfsrecht financieel te steunen. Het Hof stelt nadrukkelijk in punt 47 van het arrest Commissie t. België dat de herkomst van de bestaansmiddelen niet automatisch een invloed heeft op het risico dat een dergelijk verlies zich voordoet, daar het intreden van dit risico van de omstandigheden afhangt ( zie ook HvJ 19 oktober 2004, C-200/02, punt 30, Zhu en Chen; HvJ 10 oktober 2013, C-86/12, Alokpa, punt 27).

In zijn arrest van 16 juli 2015 in de zaak C-218/14 bevestigde het Hof van Justitie deze rechtspraak. Het Hof benadrukte dat in het kader van de vraag of een burger van de Unie voor zichzelf en zijn familieleden beschikt over voldoende bestaansmiddelen het begrip ‘beschikken’ moet worden uitgelegd als dat “het volstaat dat die bestaansmiddelen de burgers van de Unie ter beschikking staan, zonder dat […] het minste vereiste [wordt gesteld] met betrekking tot de herkomst van die middelen, welke met name door de derdelander ter beschikking kunnen zijn gesteld” (punt 74).

 

Niettegenstaande de voormelde rechtspraak van het Hof van Justitie in principe geen toepassing vindt in de thans voorliggende zaak, waarin de referentiepersoon als statische Belg zich niet kan beroepen op het vrij verkeer als aanknopingspunt met het Unierecht, wordt niet ingezien waarom het risico op verlies van toereikende bestaansmiddelen anders moet worden ingeschat voor een Belgische onderdaan en zijn familieleden. Een analoge interpretatie van het begrip “beschikken” in artikel 40ter van de Vreemdelingenwet dringt zich op, zowel omwille van alle voormelde redenen, als omwille van de volgende drie bijkomende elementen.

 

Vooreerst weze opgemerkt dat nationale bepalingen en regelingen, in het kader van de beginselen van voorrang en volle werking van het Unierecht, conform het Unierecht moeten worden uitgelegd (HvJ 5 oktober 2004, C 397/01 tot C 403/01, Pfeiffer, punt 114; HvJ 23 april 2009, C-378/07, Angelidaki e.a., punt 197-198; HvJ 19 januari 2010, C-555/07, Kücükdeveci, punt 48; HvJ 13 november 1990, C-106/89, Marleasing, punt 8). Bijgevolg wanneer een nationale bepaling of regeling voor meer dan één uitlegging vatbaar zou zijn – hoewel uit het bepaalde in artikel 40ter, tweede lid van de Vreemdelingenwet niet blijkt dat geen rekening kan worden gehouden met het inkomen van de vreemdeling zelf die de gezinshereniging aanvraagt in functie van zijn Belgische partner met wie hij wettelijk samenwoont op voorwaarde dat deze Belgische partner erover kan beschikken, blijkt uit de bestreden beslissing dat de gemachtigde van de bevoegde staatssecretaris hieraan een andere uitlegging geeft – verdient de uitlegging die de bepaling of regeling in overeenstemming brengt met het Unierecht de voorkeur boven de uitlegging die in strijd is met het Unierecht (HvJ 26 juni 2007, C-305/05, Ordre des barreaux francophones et germanophone e.a., punt 28; HvJ 7 maart 2013, C 19/12, Efir, punt 34).

 

Ten tweede gaat verweerder in de nota met zijn algemene stelling dat verzoeker zich niet dienstig kan beroepen op rechtspraak van het Hof van Justitie voorbij aan het feit dat het gebruik maken van het vrij verkeer niet het enige aanknopingspunt met het Unierecht is. Het Hof aanvaardt immers dat uitzonderlijk het verblijfsrecht niet kan worden ontzegd aan een onderdaan van een derde land die lid is van de familie van een statistische Unieburger, omdat anders de nuttige werking zou worden ontnomen aan het burgerschap van de Unie dat aan die burger toekomt, indien een dergelijke weigering tot gevolg heeft dat hij in feite genoopt zou zijn het grondgebied van de Unie in zijn geheel te verlaten en hem zo het effectieve genot wordt ontzegd van de belangrijkste aan die status ontleende rechten. Artikel 20 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, verzet zich tegen nationale maatregelen die tot gevolg hebben dat Unieburgers het effectieve genot wordt ontzegd van de belangrijkste “aan hun status van burger van de Unie ontleende rechten” (zie HvJ GK, C-34/09, Ruiz Zambrano, punt 42; HvJ 5 mei 2011, C-434/09, Mc Carthy, punt 47; HvJ 15 november 2011, C-256/11, Dereci e.a., punt 64; HvJ 6 december 2012, C-356/11 en C-357/11, O. en S., punt 45; HvJ 8 november 2012, C-40/11, Iida , punt 71; HvJ 8 maart 2013, C-87/12, Kreshnik Ymeraga e. a., punt 36; HvJ 10 oktober 2013, C-86/12, Alokpa punt 32).

 

De hoedanigheid van het Unieburgerschap moet immers als primair worden beschouwd (HvJ C-184/99, Grzelczyk, Jur. 2001, I, 6193, punt 31 en K. LENAERTS, “Civis europaeus sum: van grensoverschrijdende aanknoping naar status van burger van de Unie”, SEW 2012, 2-13.) Een nationale maatregel waarbij de bestaansmiddelenvereiste enkel wordt beoordeeld met betrekking tot de bestaansmiddelen die de Belg genereert, kan het effectief genot van de belangrijkste aan de status van burger van de Unie ontleende rechten, waarover de Belg beschikt, ontzeggen. Immers, wanneer er een afhankelijkheidsverhouding bestaat tussen de Unieburger en de derdelander aan wie een verblijfsrecht wordt geweigerd, kan het nuttig effect van het Unieburgerschap in het gedrang worden gebracht aangezien deze afhankelijkheid ertoe kan leiden dat de Unieburger als gevolg van een dergelijke weigeringsbeslissing zal worden gedwongen niet enkel het grondgebied van de lidstaat waarvan hij onderdaan is te verlaten, maar eveneens het grondgebied van de Unie als geheel te verlaten.

 

Hoewel het enkele feit dat het voor een staatsburger van een lidstaat misschien wenselijk is, om economische redenen of om de eenheid van de familie op het grondgebied van de Unie te bewaren, dat de leden van zijn familie, die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten, bij hem op het grondgebied van de Unie verblijven, op zich niet volstaat om aan te nemen dat de burger van de Unie verplicht zal worden om het grondgebied van de Unie te verlaten indien een dergelijk recht niet wordt toegekend (HvJ, C-256/11, Dereci e.a., punten 65 en 66), zijn er evenwel omstandigheden denkbaar waarin een statische Belg bij een automatische verblijfsweigering ten aanzien van een derdelander van wie de Belg afhankelijk is, gedwongen zou worden om het grondgebied van de Unie als geheel te verlaten. De beoordeling van zulke situatie vergt een onderzoek van alle relevante feitelijke omstandigheden van het concreet geval, waarbij de eventuele afhankelijkheidsverhouding en de inschatting van het verwachte effect van een verblijfsrechtelijke weigering niet mogen worden genegeerd (N. CAMBIEN, “Recente ontwikkelingen op het vlak van gezinshereniging van Belgen en Unieburgers: a long and winding Road?” in D. VANHEULE (ed.), Migratie en Migrantenrecht 16, Ontwikkelingen inzake vrij verkeer, asiel, voogdij en nationaliteit, Brugge, Die Keure, 2015, 15.). Het komt de Raad niet toe zich in casu uit te spreken of een afhankelijkheidsverhouding aan de orde is, doch hij stelt enkel vast dat verweerder door in de nota enkel te verwijzen naar het criterium van de uitoefening van het vrij verkeer teneinde de toepassing van het Unierecht in het algemeen uit te sluiten, geen oog heeft voor het “effectief genot”-criterium. De Raad stelt eveneens vast dat de gemachtigde, door bij de beslissing tot weigering van verblijf uit te gaan van een strikte lezing van de bestaansmiddelenvereiste in artikel 40ter van de Vreemdelingenwet waarbij de inkomsten van de derdelander principieel worden uitgesloten, hiervoor evenmin aandacht heeft gehad.

 

In dit kader moet eveneens ten derde gewezen worden op het evenredigheidsbeginsel, als algemeen beginsel van Unierecht. De Raad stelt immers vast dat de bestaansmiddelenvereiste tot legitiem doel heeft het voortbestaan van het stelsel voor sociale bijstand en het verblijf van de familielieden van de gezinshereniger in menswaardige omstandigheden te verzekeren (GwH 26 september 2013, nr. 121/2013, punt B.52.3). Een automatische verblijfsweigering om de reden dat de Belg in eigen hoofde niet voldoet aan de bestaansmiddelenvereiste is echter niet proportioneel met dit doel in die gevallen waar de Belgische gezinshereniger aantoont samen met de derdelander te beschikken over voldoende, stabiele en toereikende bestaansmiddelen en hij eveneens aannemelijk maakt over het geheel van die bestaansmiddelen vrij te kunnen beschikken. Hierbij is er geen gevaar voor het voortbestaan van het stelsel voor sociale bijstand (zie ook infra) en voor een verblijf in menswaardige omstandigheden, en worden de verblijfsweigering en het eventueel in gedrang brengen van het nuttig effect van het Unieburgerschap dus niet langer afdoende gerechtvaardigd door dit legitieme doel (K. LENAERTS, o.c., 2-13). De gemachtigde en verweerder hebben evenmin oog gehad voor het evenredigheidsbeginsel als algemeen beginsel van Unierecht.

 

Hieruit volgt dat de bestaansmiddelenvereiste uit artikel 40ter, tweede lid van de Vreemdelingenwet op een Unierechtelijke conforme wijze moet worden uitgelegd, zodat bij het nagaan of aan deze vereiste al dan niet is voldaan ook rekening moet worden gehouden met de bestaansmiddelen van een derdelander waarover de Belgische gezinshereniger beschikt.

 

Ten slotte kan wat betreft de bezorgdheid om het voortbestaan van het stelsel voor sociale bijstand en het verblijf van de familieleden van de gezinshereniger in menswaardige omstandigheden te verzekeren, waarbij de wetgever beoogt te vermijden dat vreemdelingen die een verblijfsrecht willen verkrijgen in het kader van gezinshereniging, ten laste vallen van de overheid, er op gewezen worden dat het inkomen van de wettelijk samenwonende partner van de Belgische referentiepersoon net als gevolg kan hebben dat deze laatste zelf niet (langer) ten laste valt van het sociale bijstandsstelsel van het Rijk. Uit artikel 16, § 1 van de wet betreffende het recht op maatschappelijke integratie van 26 mei 2002 iuncto artikel 34, § 1 van het Koninklijk Besluit houdende het algemeen reglement betreffende het recht op maatschappelijke integratie van 11 juli 2002 blijkt immers dat indien een Belg die recht heeft op een leefloon, gaat samenwonen met een derdelander-echtgenoot of samenwonende partner en deze laatste voldoende bestaansmiddelen genereert volgens de berekeningsregels die gelden voor het recht op (equivalent) leefloon, dan zal de toekenning van het leefloon aan de Belg stopgezet worden en zal hij bijgevolg niet meer ten laste vallen van de sociale bijstand. Als de derdelander beperkte bestaansmiddelen genereert, dan zullen die bestaansmiddelen in mindering gebracht worden van het bedrag waarop betrokkenen recht hebben. Tevens past het erop te wijzen dat in het geval dat er na de toekenning van een verblijfstitel een probleem ontstaat met betrekking tot de inkomsten van de vreemdeling waarover de Belgische referentiepersoon kan beschikken, het verblijfsrecht van deze vreemdeling steeds geëvalueerd kan worden door de verwerende partij , dit gedurende een periode van vijf jaar na de erkenning ervan, waarbij dit in toepassing van artikel 42quater, § 1, eerste lid, 5° van de Vreemdelingenwet zonodig kan worden beëindigd. Daarnaast kan er nog aan herinnerd worden dat het verlies van toereikende bestaansmiddelen steeds een latent risico blijft, ongeacht of die middelen persoonlijk dan wel van de wettelijk samenwonende partner afkomstig zijn. De herkomst van de bestaansmiddelen heeft dus niet automatisch invloed op het risico dat een dergelijk verlies zich voordoet, daar het intreden van dit risico van de omstandigheden afhangt (cf. HvJ 23 maart 2006, C-408/03, Commissie/België; zie ook HvJ 19 oktober 2004, C-200/02, Zhu en Chen, punt 30; HvJ 10 oktober 2013, C-86/12, Alokpa, punt 27). Aldus staat een interpretatie van de bestaansmiddelenvereiste uit artikel 40ter, tweede lid van de Vreemdelingenwet waarbij ook rekening wordt gehouden met het inkomen dat de partner waarmee de Belgische gezinshereniger wettelijk samenwoont uit tewerkstelling genereert op voorwaarde dat de Belgische gezinshereniger erover kan beschikken, het door de wetgever beoogde doel niet in de weg.

 

Uit het hierboven gestelde blijkt dat zowel een letterlijke, een analoge, een Unierechtelijke, als een teleologische interpretatie van de term “beschikt” uit artikel 40ter, tweede lid van de Vreemdelingenwet ertoe leidt dat niet kan worden aangenomen dat deze enkel de eigen inkomsten van de Belgische referentiepersoon tot voorwerp kan hebben. Desalniettemin worden de inkomsten van de verzoeker, ondanks het feit dat in de bestreden beslissing wel degelijk het woord “beschikken” gehanteerd wordt, niet in rekening gebracht, louter omdat ze niet van de Belgische onderdaan zelf afkomstig zijn. Bijgevolg heeft de gemachtigde op basis van een te enge en dus verkeerde lezing van artikel 40ter, tweede lid van de Vreemdelingenwet geconcludeerd dat er principieel geen rekening kan worden gehouden met de inkomsten uit een persoonlijke tewerkstelling van verzoeker om te bepalen of de Belgische referentiepersoon al dan niet beschikt over stabiele, toereikende en regelmatige bestaansmiddelen.

 

Gelet op het voorgaande stelt de Raad met verzoeker vast dat de bestreden beslissing kennelijk onredelijk werd genomen. Een schending van de materiële motiveringsplicht iuncto artikel 40ter van de Vreemdelingenwet wordt aangenomen.