Raad voor Vreemdelingenbetwistingen - 209.585 - 19-09-2018

Samenvatting

De Raad wijst erop dat uit artikel 10, § 1, eerste lid, 4° van de vreemdelingenwet volgt dat de referentiepersoon moet beschikken over toereikende, stabiele, en regelmatige bestaansmiddelen. Uit artikel 10, § 5 van de vreemdelingenwet blijkt dat bij het beoordelen van de bestaansmiddelen rekening wordt gehouden met hun aard en regelmatigheid, en dat de middelen verkregen uit de aanvullende bijstandsstelsels, met name het leefloon en de aanvullende gezinsbijslag, alsook de financiële maatschappelijke dienstverlening en de gezinsbijslagen niet in aanmerking genomen worden. Er dient echter op gewezen te worden dat uit artikel 10 van de vreemdelingenwet niet kan worden afgeleid met welk soort van arbeidsovereenkomst een vreemdeling dergelijke bestaansmiddelen moet aantonen. Deze bepaling stelt enkel dat de bestaansmiddelen toereikend, stabiel, en regelmatig moeten zijn en dat middelen verkregen uit aanvullende bijstandsstelsels, met name het leefloon en de aanvullende gezinsbijslag, alsook de financiële maatschappelijke dienstverlening en de gezinsbijslagen niet in aanmerking genomen worden. Uit de wettelijke bepaling blijkt niet dat financiële maatschappelijke dienstverlening gelijk te stellen is met maatschappelijke dienstverlening.
 
Vooraleer er sprake is van een tewerkstelling, moet er sprake zijn van een overeenkomst waarbij een werknemer zich verbindt tegen loon, onder gezag van een werkgever, arbeid te verrichten (cf. de artikelen 2 en 3 van de wet betreffende de arbeidsovereenkomsten van 3 juli 1978, hierna: de arbeidsovereenkomstenwet). De juridische aard van de verhouding tussen de werknemer en de werkgever is niet van belang, in die zin dat het zowel kan gaan om private als om publieke tewerkstelling.
 
De Raad dient erop te wijzen dat de doelstelling van een tewerkstelling op grond van artikel 60, § 7 van de organieke wet van 8 juli 1976 betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn (hierna: de OCMW-wet) is om de betrokkene terug in te schakelen in het arbeidsproces, of in het stelsel van de sociale zekerheid. In de eerste hypothese zal de betrokkene dus elders werk vinden en aldus niet ten laste komen van de sociale bijstand, in de tweede hypothese zal er een voldoende periode van tewerkstelling aanwezig zijn om het recht te openen op een werkloosheidsuitkering zodat weerom geen beroep moet worden gedaan op sociale bijstand. In ieder geval doet de betrokkene tijdens een tewerkstelling op basis van artikel 60, § 7 van de OCMW-wet geen beroep op de sociale bijstand en het is uitdrukkelijk de bedoeling dat dit ook na deze tewerkstelling niet het geval is (H. VERSCHUEREN, “Het verblijfsrecht en de tewerkstelling in het kader van artikel 60, § 7 van de OCMW-wet, belicht vanuit het Unierecht”, T. Vreemd. 2015, 167).
 
Artikel 60, § 7, eerste en tweede lid van de OCMW-wet luidt immers als volgt:
“Wanneer een persoon het bewijs moet leveren van een periode van tewerkstelling om het volledige voordeel van bepaalde sociale uitkeringen te verkrijgen of teneinde de werkervaring van de betrokkene te bevorderen, neemt het openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn alle maatregelen om hem een betrekking te bezorgen, in voorkomend geval verschaft het deze vorm van dienstverlening zelf door voor de bedoelde periode als werkgever op te treden.
De periode van de tewerkstelling bedoeld in vorig lid, mag niet langer zijn dan de periode die voor de
tewerkgestelde persoon nodig is om gerechtigd te worden op volledige sociale uitkeringen.”
 
Uit deze bepaling kan afgeleid worden dat er wettelijk andere vormen van dienstverlening bestaan dan de loutere “financiële” dienstverlening.
 
Uit deze doelstelling van tewerkstelling op grond van artikel 60 van de OCMW-wet kan niet worden afgeleid dat de inkomsten die de echtgenote van verzoeker ontvangt uit dergelijke tewerkstelling zouden moeten worden beschouwd als middelen die overeenkomstig artikel 10, § 5, tweede lid, 2° van de vreemdelingenwet, zoals van toepassing op het ogenblik van de bestreden beslissing, niet in aanmerking worden genomen bij de beoordeling van de bestaansmiddelen. Er wordt nog op gewezen dat inkomsten uit “financiële maatschappelijke dienstverlening” worden uitgesloten, wat niet hetzelfde is als inkomsten uit maatschappelijke dienstverlening. In casu worden de inkomsten, verkregen uit arbeid, niet als een vorm van leefloon, hetzij een vorm van pure financiële dienstverlening gezien.
 
In casu blijkt dat de echtgenote van verzoeker zich in het kader van artikel 60 van de OCMW-wet ertoe heeft verbonden tegen loon arbeid te verrichten voor een werkgever, namelijk het OCMW, en dit werk onder zijn gezag uit te voeren, zodat er wel degelijk sprake is van tewerkstelling met een arbeidsovereenkomst.
 
Waar de gemachtigde stelt dat de referentiepersoon ‘sociaal tewerkgesteld’ is en het leefloon verder wordt uitbetaald bij wijze van loon en lijkt aan te geven dat dit ook een vorm van maatschappelijke dienstverlening is maar dan onder andere voorwaarden, wijst de Raad er op dat een tewerkstelling op grond van artikel 60 van de OCMW-wet niet kan beschouwd worden als een financiële maatschappelijke dienstverlening, nu dit laatste gaat om een financiële aanvulling van sociale zekerheidsprestaties of een financiële aanvulling van het bestaansminimum (W. VAN EECKHOUTTE, Socialezekerheidsrecht, Antwerpen, Kluwer, 1998, 329.), wat niet het geval is. De gemachtigde gaat met zijn stelling voorbij aan het feit dat het leefloon juist wordt toegekend aan mensen die niet werken of aan mensen wiens loon uit arbeid lager ligt dan het bestaansminimum en waarbij dit loon dan wordt aangevuld met leefloon tot het bereiken van het bestaansminimum, terwijl in het kader van een tewerkstelling op grond van artikel 60 van de OCMW-wet wel degelijk sprake is van een loon voortvloeiend uit het verrichten van arbeid, dat steunt op een arbeidsovereenkomst die moet voldoen aan de vereisten, zoals bepaald in de arbeidsovereenkomstenwet, en dit loon niet lager ligt dan het minimumloon.
 
(…)
 
De Raad wijst erop dat in artikel 2 van de wet van 26 mei 2002 betreffende het recht op maatschappelijke integratie de OCMW ’s de taak wordt toebedeeld om het recht op maatschappelijke integratie te verzekeren, waarbij wordt verduidelijkt dat deze maatschappelijke integratie kan bestaan uit een “tewerkstelling en/of een leefloon, die al dan niet gepaard gaan met een geïndividualiseerd project voor maatschappelijke integratie”. Aldus onderscheiden er zich meerdere vormen van maatschappelijke integratie, met name:
- een leefloon;
- een leefloon, gepaard gaand met een geïndividualiseerd project voor maatschappelijke integratie;
- een tewerkstelling, gepaard gaand met een gedeeltelijk leefloon;
- een tewerkstelling.
 
Gelet op de hierboven beschreven verscheidene vormen van maatschappelijke integratie – waarbij niet elke vorm de uitbetaling van een leefloon impliceert – kan niet worden volstaan met de vaststelling dat een tewerkstelling onder artikel 60, § 7 van de OCMW-wet een vorm van maatschappelijke integratie uitmaakt, opdat deze zou ressorteren onder de sociale bijstand. Luidens artikel 60, § 7 van de OCMW-wet neemt het OCMW alle maatregelen om een persoon, die het bewijs moet leveren van een periode van tewerkstelling om het volledige voordeel van de werkloosheidsuitkeringen te verkrijgen, dan wel om diens werkervaring te bevorderen, een betrekking te bezorgen, waarbij het OCMW in voorkomend geval deze vorm van dienstverlening verschaft door zelf op te treden als werkgever, hetzij via een tewerkstelling voorzien door henzelf, hetzij via een terbeschikkingstelling van de betrokken persoon aan welbepaalde andere tewerkstellingsplaatsen. Hierbij kan worden opgemerkt dat deze “andere tewerkstellingsplaatsen” geenszins zijn beperkt tot de OCMW ‘s of overige overheidsinstanties, doch tevens private ondernemingen kunnen betreffen, die een overeenkomst hebben gesloten met het OCMW. Verder volgt uit artikel 56, § 3 van de OCMW-wet dat deze tewerkstelling volledig wordt beheerst door de bepalingen van de arbeidsovereenkomstenwet. Een arbeidscontract, gesloten op grond van artikel 60, § 7 van de OCMW-wet, betreft aldus niet zonder meer een contract sui generis, doch een eigenlijke arbeidsovereenkomst, onderhevig aan alle verplichtingen en rechten, zoals deze voortvloeien uit de arbeidsovereenkomstenwet. In deze is de in artikel 60, § 7 werknemer verplicht, onder gezag van de werkgever, zijn werk te verrichten, op de wijze zoals is overeengekomen en is de werkgever verplicht in ruil hiervoor een loon uit te betalen, op de wijze die is overeengekomen. De verweerder baseert zich op louter twee aspecten om, niettegenstaande deze arbeidsverhouding, te oordelen dat een tewerkstelling onder artikel 60, § 7 van de OCMW-wet dient te worden beschouwd als een vorm van sociale bijstand, met name enerzijds omdat men enkel in aanmerking komt voor deze vorm van tewerkstelling indien men tevens in aanmerking komt voor een leefloon en anderzijds omdat deze vorm van tewerkstelling wordt gefinancierd vanuit openbare middelen. Wat betreft de eerste reden, kan deze niet overtuigen. Het gegeven dat men gerechtigd moet zijn op een leefloon, opdat men zich op deze vorm van maatschappelijke integratie kan beroepen, impliceert nog niet dat deze dienstverlening als sociale bijstand kan worden beschouwd. Hierbij kan de verweerder niet zijn ogen sluiten voor de vaststelling dat de betrokken persoon – hoewel hij in beginsel gerechtigd is op een leefloon – geen gebruik maakt van de maatschappelijke integratie onder de vorm van een leefloon, doch in tegendeel besluit een beroep te doen op de vorm van maatschappelijke integratie, die bestaat uit een tewerkstelling. Deze twee vormen van maatschappelijke integratie zijn van elkaar te onderscheiden en het gegeven dat men dient te voldoen aan de voorwaarden om te genieten van de ene vorm – dit is het leefloon – maakt nog niet dat de andere vorm – dit is de tewerkstelling – hiermee zou moeten worden gelijkgeschakeld. Het past in deze nog te wijzen op de omzendbrief van 21 oktober 2002 betreffende de tewerkstellingsopdracht van het openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn in het kader van de wet van 26 mei 2002 betreffende het recht op maatschappelijke integratie (overgenomen in de algemene omzendbrief van 17 juni 2015 inzake de wet van 26 mei 2002 betreffende het recht op maatschappelijke integratie), waarin wordt gesteld: “Bovenstaande [dit is het gegeven dat de betrokkene recht heeft op maatschappelijke integratie] neemt niet weg dat de persoon die zijn recht op maatschappelijke integratie uitoefent in de vorm van een tewerkstelling, een volwaardig werknemer is. Hij is niet als een uitkeringsgerechtigde te beschouwen, in dit geval als een gerechtigde op een leefloon. Zijn statuut is ondubbelzinnig dat van verloond werknemer.” Uit dezelfde omzendbrief, blijkt ook: “het feit dat de persoon die zijn recht op maatschappelijke integratie uitoefent in de vorm van een tewerkstelling, een volwaardig werknemer is, heeft tot gevolg dat de voordelen, verbonden aan het statuut van leefloongerechtigde […] vervallen.” Dat de tewerkstelling op grond van artikel 60, § 7 van de OCMW-wet ook dient te worden beschouwd als een volwaardige tewerkstelling – en aldus meer is dan het louter voorzien in een vorm van inkomsten, in afwachting van de opbouw van de volledige rechten in de sociale zekerheid, aan personen die zich in een situatie bevinden waarin ze recht hebben op maatschappelijke integratie – blijkt ook uit artikel 36 van de wet van 26 mei 2002 juncto artikel 5, § 4bis van de wet van 2 april 1965 betreffende het ten laste nemen van de steun verleend door de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, luidens hetwelk de betoelaging van de artikel 60, § 7 van de OCMW-wet tewerkstelling “verschuldigd [blijft] aan het centrum tot aan het einde van de arbeidsovereenkomst, zelfs als de familiale of inkomenstoestand van de betrokken werknemer in de loop van de arbeidsovereenkomst verandert of indien hij zich in een andere gemeente vestigt.” Dit wordt in voormelde omzendbrief van 21 oktober 2002 tevens benadrukt. Zo wordt verduidelijkt dat het gegeven dat de “betrokkene niet meer gerechtigd is op maatschappelijke integratie daarentegen niet in[houdt] dat een OCMW een tewerkstelling van een rechthebbende op eigen initiatief kan beëindigen omdat hij niet meer voldoet aan de algemene voorwaarden voor het recht op maatschappelijke integratie. Een aangevangen tewerkstelling wordt geregeerd door een arbeidsovereenkomst waarop alle regels van het arbeidsrecht van toepassing zijn; zij kan dus niet zomaar afgebroken worden.” Eens men start met een tewerkstelling onder artikel 60, § 7 van de OCMW-wet neemt aldus het werknemersstatuut een aanvang, waarbij enige latere (gunstige) verandering in de financiële situatie geen invloed heeft op de voortzetting van deze tewerkstelling.
 
De gemachtigde van de bevoegde staatssecretaris wijst eveneens op het tijdelijk karakter van de tewerkstelling van de echtgenote van verzoeker. Dienaangaande merkt verzoeker op dat indien de huidige arbeidsovereenkomst een einde zou nemen, zijn echtgenote nog steeds over stabiele, toereikende en regelmatige bestaansmiddelen zal beschikken, met name oftewel een inkomen uit andere arbeid oftewel een werkloosheidsuitkering. Verzoeker stipt aan dat een werkloosheidsuitkering niet a priori uitgesloten is als stabiel, toereikend en regelmatig bestaansmiddel.
 
De verwerende partij wordt bijgetreden waar zij er in de nota met opmerkingen op wijst dat artikel 10 van de vreemdelingenwet een omzetting vormt van de Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (hierna: Gezinsherenigingsrichtlijn). Met betrekking tot de bestaansmiddelen stelt de Gezinsherenigingsrichtlijn in artikel 7, 1, c als volgt: […]
Overeenkomstig artikel 7, lid 1, onder c), kunnen de lidstaten bijgevolg verzoeken om bewijs dat de gezinshereniger beschikt over stabiele en regelmatige inkomsten die volstaan om hemzelf en zijn gezinsleden te onderhouden, zonder een beroep te doen op het stelsel voor sociale bijstand van de betrokken lidstaat.
 
In de zaak Chakroun (HvJ 4 maart 2010, C-578/08, § 43) oordeelde het HvJ: "aangezien gezinshereniging de algemene regel is, dient de bevoegdheid in artikel 7, lid 1, aanhef en sub c, van de richtlijn strikt te worden uitgelegd. Bovendien mogen de lidstaten hun handelingsvrijheid niet zo gebruiken dat afbreuk wordt gedaan aan het doel van de richtlijn, namelijk de bevordering van gezinshereniging, en aan het nuttig effect ervan (eveneens HvJ 6 december 2012, O. en S., C-356/11 en C-357/11, § 74)".
 
Het Hof van Justitie bepaalde ook dat deze bevoegdheid moet worden uitgeoefend tegen de achtergrond van artikel 7 en artikel 24, leden 2 en 3 van het Handvest, op grond waarvan de lidstaten de verzoeken om gezinshereniging moeten onderzoeken met het belang van het kind en de bevordering van het gezinsleven in gedachten (HvJ 6 december 2012, O. en S., C-356/11 en C-357/11, § 82).
 
Volgens de richtsnoeren voor de toepassing van Richtlijn 2003/86/EG inzake het recht op gezinshereniging van de Europese Commissie van 3 april 2014 (COM (2014) 210 definitief) moeten de stabiliteit en regelmatigheid van de inkomsten worden beoordeeld op basis van een prognose dat de inkomsten redelijkerwijs beschikbaar zijn voor de vreemdeling die vervoegd wordt, zodat hijzelf en zijn gezinsleden geen beroep hoeven te doen op het stelsel voor sociale bijstand. Voor dit doel kan de indiener het bewijs leveren dat een bepaalde hoeveelheid inkomsten beschikbaar is en naar verwachting met regelmaat beschikbaar zal blijven. Over het algemeen moet volgens deze richtsnoeren een permanent arbeidscontract daarom worden beschouwd als voldoende bewijs. Tegelijk spoort de Commissie de lidstaten aan "om rekening te houden met de situatie op de arbeidsmarkt, aangezien permanente arbeidscontracten wellicht steeds minder gebruikelijk worden, zeker aan het begin van een arbeidsrelatie. Als een indiener bewijs van een ander type arbeidscontract verstrekt, bijvoorbeeld een tijdelijk contract dat kan worden verlengd, worden de lidstaten aangespoord het verzoek niet automatisch vanwege de aard van het contract af te wijzen. In dergelijke gevallen is een beoordeling van alle relevante omstandigheden van een specifiek geval noodzakelijk."
 
Wat de aard van de inkomsten betreft, stellen de richtsnoeren dat deze kunnen voortkomen uit loondienst of betalingen op grond van rechten die zijn opgebouwd door eerdere bijdragen van de gezinshereniger of een gezinslid.
 
Conform artikel 10, § 5 van de vreemdelingenwet dient de gemachtigde rekening te houden met de aard en regelmatigheid van de bestaansmiddelen. De begrippen "stabiel", "toereikend" en "regelmatig" sluiten niet a priori uit dat bestaansmiddelen die afkomstig zijn uit een tijdelijke tewerkstelling wel degelijk stabiel en regelmatig kunnen zijn, noch sluiten ze uit dat bestaansmiddelen die afkomstig zijn uit een tijdelijke tewerkstelling wel degelijk stabiel en regelmatig kunnen zijn. De stabiliteit en regelmatigheid van de bestaansmiddelen moeten worden beoordeeld op basis van alle relevante omstandigheden van een specifiek geval en op basis van een prognose dat de inkomsten redelijkerwijs beschikbaar zijn voor de vreemdeling die vervoegd wordt, zodat hijzelf en zijn gezinsleden geen beroep hoeven te doen op het stelsel voor sociale bijstand.
 
Zoals hierboven reeds gesteld, is een tewerkstelling gebaseerd op artikel 60 van de OCMW-wet bedoeld om de betrokkene terug in te schakelen in het arbeidsproces of in het stelsel van de sociale zekerheid. De gemachtigde stelt eveneens in de bestreden beslissing dat de tewerkstelling “gelimiteerd (is) in de tijd voor een periode die nodig is om terug een volledig recht te hebben op sociale uitkeringen”.
 
In casu zou het, in het geval de herinschakeling in het arbeidsproces buiten tewerkstelling op grond van artikel 60 van de OCMW-wet zou falen, dan gaan om werkloosheidsuitkeringen. Het blijkt uit artikel 10, § 5 van de vreemdelingenwet dat werkloosheidsuitkeringen niet a priori worden uitgesloten als stabiele, toereikende en regelmatige bestaansmiddelen, zoals verzoeker terecht aanstipt. Hieruit kan worden afgeleid dat ook nadien de inkomsten naar verwachting met regelmaat beschikbaar zullen zijn.
 
De Raad stelt vast dat een tewerkstelling in het kader van artikel 60 van de OCMW-wet een vorm van gesubsidieerde tewerkstelling is. Het feit dat deze tewerkstelling is gesubsidieerd neemt niet weg dat er sprake kan zijn van een effectieve tewerkstelling op basis van een arbeidsovereenkomst. Een sociale tewerkstelling sluit niet uit dat er in casu een reële en daadwerkelijke arbeid in loondienst wordt geleverd (zie naar analogie HvJ 26 november 1998, zaak C-1/97, Birden, pt. 25-32).
 
Daarbij moet worden geduid dat voor de vaststelling of iemand als werknemer kan worden beschouwd de omstandigheid dat de productiviteit van de betrokkene gering is, de herkomst van de middelen waaruit het loon wordt betaald (bv. in het kader van een door de overheid gesubsidieerde arbeid - quod in casu), de sui generis aard van de rechtsbetrekking die de werknemer en de werkgever verbindt en het beperkte bedrag van de verloning, geen relevante elementen zijn (zie naar analogie HvJ 4 juni 2009, gevoegde zaken C-22/08 en C-23/08, Vatsouras en Koupatantze, pt. 27; HvJ 26 november 1998, zaak C-1/97, Birden, pt. 25-32; HvJ 7 september 2004, zaak C-456/05, Trojani, pt. 16: “Bovendien kan het feit dat de arbeidsverhouding naar nationaal recht een rechtskarakter sui generis heeft, evenmin overigens als de meer of minder grote productiviteit van de betrokkene of de herkomst van de middelen waaruit het loon wordt betaald dan wel de geringe hoogte van dit loon, gevolgen hebben voor de hoedanigheid van werknemer in de zin van het gemeenschapsrecht (zie arresten van 23 maart 1982, Levin, 53/81, Jurispr. blz. 1035, punt 16; 31 mei 1989, Bettray, 344/87, Jurispr. blz. 1621, punten 15 en 16, en 19 november 2002, Kurz, C-188/00, Jurispr. blz. I-10691, punt 32))”.