Samenvatting
Op 24 september 2019 neemt de gemachtigde de beslissing waarbij verzoekende partij het bevel wordt gegeven om op een welbepaalde plaats te verblijven tot zij effectief van het grondgebied kan worden verwijderd of tot zij vrijwillig het grondgebied verlaat, haar het verbod wordt opgelegd om de toegewezen gemeente te verlaten, tenzij om zich te begeven naar het Consulaat-generaal van Marokko met het oog op het verkrijgen van documenten voor een vrijwillige terugkeer, haar de verplichting wordt opgelegd om beschikbaar te blijven voor de coaches en om zich elke dag tussen negen en tien uur te melden bij de plaatselijke politie. Dit is de bestreden beslissing, die luidt als volgt: (…)Ter zitting benadrukt verzoekende partij van oordeel te zijn dat de Raad wel degelijk bevoegd is om kennis te nemen van het ingestelde beroep. Zij betoogt dat de bevoegdheid van de Raad wordt bevestigd door het feit dat de onderzoeksgerechten zich in een beschikking van 22 oktober 2019 en in een arrest van 14 november 2019 zonder rechtsmacht hebben verklaard om de wettigheid van de bestreden beslissing te beoordelen. Het recht op een effectief rechtsmiddel vereist, volgens verzoekende partij, dat zij toegang heeft tot een rechter die de wettigheid van de bestreden beslissing kan toetsen. Zij stelt dat de procedure met het oog op de opheffing van een beslissing waarbij vrijheidsbeperkende maatregelen worden opgelegd, die is voorzien in artikel 68 van de Vreemdelingenwet, geen effectief rechtsmiddel vormt, aangezien het een procedure is waarbij het al dan niet inwilligen van een verzoek om een einde te stellen aan een beslissing tot het opleggen van vrijheidsbeperkende maatregelen aan de willekeurige appreciatie van de minister wordt gelaten en deze procedure niet toelaat om haar middelen betreffende de wettigheid van de beslissing te toetsen.
De Raad is van oordeel dat hij bevoegd is om kennis te nemen van het onderhavige beroep, op de volgende gronden:
De rechtsmacht van de Raad wordt bepaald door artikel 39/1, § 1 van de Vreemdelingenwet. Deze bepaling luidt als volgt:
(…)
Het kan niet worden betwist dat de bestreden beslissing een individuele beslissing is die is genomen met toepassing van de bepalingen van de Vreemdelingenwet. Onder verwijzing naar artikel 7, vierde lid van de Vreemdelingenwet, legt ze aan verzoekende partij (I) het bevel op om te verblijven op een welbepaald adres tot haar effectieve verwijdering van het grondgebied kan worden uitgevoerd of tot zij vrijwillig het grondgebied verlaat; (II) het verbod op om de gemeente van verblijf te verlaten, uitgezonderd de verplaatsingen naar het Consulaat-generaal van Marokko om de nodige stappen te zetten voor het verkrijgen van documenten met het oog op vrijwillige terugkeer op voorwaarde dat de lokale politie wordt verwittigd, (III) de verplichting op om op het aangewezen adres beschikbaar te blijven voor de terugkeercoaches en om zich eenmaal per dag, tussen negen en tien uur ‘s morgens, aan te melden bij de lokale politie.
De rechtsmacht van de Raad is evenwel uitgesloten in de gevallen waarin de wetgever een beroep heeft opengesteld bij de gewone hoven en rechtbanken tegen een beslissing van een administratieve overheid. Zo bepaalt artikel 71 van de Vreemdelingenwet het volgende:
(…)
De bestreden beslissing is genomen met toepassing van artikel 7 van de Vreemdelingenwet. Derhalve moet worden nagegaan of ze al dan niet moet worden beschouwd als een “maatregel van vrijheidsberoving” in de zin van artikel 71 van dezelfde wet.
Artikel 7 van de Vreemdelingenwet bepaalt het volgende:
(…)
In casu heeft verwerende partij artikel 7, vierde lid van de Vreemdelingenwet gehanteerd en heeft zij aan verzoekende partij een verblijfplaats aangewezen voor de tijd die nodig is om de terugleidingsmaatregel die ten aanzien van haar werd genomen uit te voeren. Zij heeft dienaangaande ook gesteld dat het koninklijk besluit van 14 mei 2009 houdende vaststelling van het regime en de werkingsmaat-regelen, toepasbaar op de woonunits, als bedoeld in artikel 74/8, § 1, van de Vreemdelingenwet, niet van toepassing is.
Het vierde lid van voormeld artikel 7 werd ingevoegd bij artikel 5, 3° van de wet van 19 januari 2012 tot wijziging van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen en dit met het oog op de gedeeltelijke omzetting van de richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeen-schappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (hierna: de Terugkeerrichtlijn; Memorie van Toelichting bij het wetsontwerp tot wijziging van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, Parl.St. Kamer, 2011-12, nr. 53-1825/001, 3). In het bijzonder kan erop worden gewezen dat artikel 8 van de Terugkeerrichtlijn het mogelijk maakt om over te gaan tot het nemen van “de nodige maatregelen om het terugkeerbesluit uit te voeren”, met daarin begrepen dwangmaatregelen en dat de in artikel 15.1 van de Terugkeer-richtlijn voorziene mogelijkheid om “andere afdoende maar dwingende maatregelen” als alternatief voor een bewaring met het oog op terugkeer, met deze wetswijziging werd ingevoegd in artikel 7 van de Vreemdelingenwet.
In de voorbereidende werken werd onder meer het volgende gesteld:
(…)
Deze toelichting verklaart dus waarom de mogelijkheid tot aanwijzing van een verblijfplaats werd opgenomen in artikel 7 van de Vreemdelingenwet, en geeft duidelijk aan dat de wetgever een onderscheid heeft gemaakt tussen de vasthouding in een gesloten centrum enerzijds, en de aanwijzing van een verblijfplaats als minder dwingende maatregel die weliswaar een vrijheidsbeperking inhoudt, maar die er precies toe strekt de eerst vermelde vasthouding te vermijden anderzijds.
Met betrekking tot de vraag of de aanwijzing van een verplichte verblijfplaats moet worden beschouwd als een vrijheidsberovende maatregel, stelt de Raad vast dat het EHRM reeds heeft geoordeeld dat, om te bepalen of een persoon van zijn vrijheid is beroofd in de zin van artikel 5, eerste lid van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (hierna: het EVRM) moet worden uitgegaan van de concrete situatie waarbij rekening moet worden gehouden met alle criteria, zoals de aard, de duur, de gevolgen en de uitvoeringsmodaliteiten van de betrokken maatregel (EHRM 6 november 1980, Guzzardi/Italië, § 92 en EHRM 5 juli 2016, Buzadji/Republiek Moldavië, § 103). Beperkingen op het recht om zich te verplaatsen doen op zich geen afbreuk aan het recht op vrijheid in de zin van artikel 5, eerste lid van het EVRM (EHRM 25 januari 2018, J.R. ea/Griekenland, §83). Tussen vrijheidsberoving en -beperking is er niet zozeer een verschil in aard of essentie, maar in graad of intensiteit. Zo heeft het EHRM overwogen dat maatregelen die een persoon verplichten zich één keer per maand te melden bij de politie, contact te houden met een psychiatrische instelling, op een bepaalde plaats te wonen, zich niet te verwijderen uit de gemeente waar hij woont en thuis te blijven tussen 22u en 7u geen vrijheidsbeneming vormen in de zin van artikel 5, eerste lid van het EVRM (EHRM 20 april 2010, Villa/Italië, §§ 43 en 44). Ook het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft al geoordeeld dat hoewel maatregelen zoals een huisarrest van negen uur gedurende de nacht, gekoppeld aan toezicht op de betrokkene middels een elektronische enkelband, aan een verplichting om zich dagelijks of verscheidene keren per week op gezette tijden te melden op een politiebureau en aan een verbod om documenten aan te vragen waarmee naar het buitenland kan worden gereisd, ongetwijfeld de bewegingsvrijheid van de betrokkene beperken, zij in beginsel niet dermate dwingend zijn dat zij een vrijheidsbenemend effect met zich meebrengen (HvJ 28 juli 2016, C‑294/16 PPU, J.Z., pt. 54).
In casu stelt de Raad, net zoals de kamer van inbeschuldigingstelling van Brussel in zijn arrest van 14 november 2019, vast dat niet kan worden betwist dat verzoekende partij in haar vrijheid van komen en gaan is beperkt nu zij in de haar toegewezen gemeente moet verblijven, zich ter beschikking moet houden van de terugkeercoaches en zich elke dag moet melden bij de lokale politie, maar zij zich verder vrij kan bewegen binnen de gemeente, zij contact kan houden met wie zij wenst en dit op eender welke manier en haar ook is toegelaten om zich naar het Consulaat-generaal van Marokko te begeven indien zij de autoriteiten daarvan op de hoogte brengt. De bestreden beslissing is dus een vrijheidsbeperkende en geen vrijheidsberovende maatregel, zodat artikel 71 van de Vreemdelingenwet in casu niet speelt. Artikel 71 van de Vreemdelingenwet vormt dus in de voorliggende zaak geen hinderpaal voor de Raad om op grond van de hem bij artikel 39/1, § 1 van de Vreemdelingenwet toegewezen algemene rechts-macht kennis te nemen van de beroepen die worden ingesteld tegen individuele beslissingen genomen met toepassing van de wetten betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen.”
De Raad moet verder nagaan of verwerende partij kan worden gevolgd waar zij betoogt dat verzoekster conform artikel 68 van de Vreemdelingenwet, na verloop van een periode van zes maanden, en om de zes maanden, de minister mag verzoeken deze maatregel op te heffen hetgeen, op grond van artikel 63 van de Vreemdelingenwet, een beroep bij de Raad uitsluit.
Artikel 63, eerste lid van de Vreemdelingenwet luidt als volgt:
“De administratieve beslissingen zijn vatbaar ofwel voor een verzoek tot opheffing van veiligheids-maatregelen, ofwel voor een beroep bij de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen, of nog voor beroep bij de rechterlijke macht, overeenkomstig hetgeen hierna is bepaald.”
Artikel 68 van de Vreemdelingenwet bepaalt:
“De vreemdeling die het voorwerp is van een der in de artikelen 7, vierde lid, 26, 44sexies, derde lid, 51/5, § 6, tweede lid, 51/5/1, § 4, tweede lid, 57/32 § 2, eerste lid, 73, 74/6, § 1, achtste lid en 74/17, § 2, vierde lid bepaalde veiligheidsmaatregelen, andere dan de vrijheidsberoving, mag, na verloop van een periode van zes maanden, de Minister verzoeken deze maatregel op te heffen.
De betrokkene mag hetzelfde verzoek om de zes maanden indienen.”
Zoals reeds werd gesteld, strekt de bestreden beslissing ertoe om uitvoering te geven aan het bevel om het grondgebied te verlaten – i.e. de terugkeerbeslissing – en de beslissing tot terugleiding – i.e. de verwijderingsbeslissing – van 11 oktober 2018, met name door het opleggen van vrijheidsbeperkende maatregelen zoals voorzien in de artikelen 8 en 15.1 van de Terugkeerrichtlijn. Zij geeft dus uitvoering aan het Unierecht.
De Raad is bijgevolg, in het kader van de beginselen van voorrang en volle werking van het Unierecht, ertoe gehouden om de relevante nationale bepalingen en regelingen conform het Unierecht uit te leggen. Het doeltreffendheidsbeginsel, luidens hetwelk de nationale procedureregels de door de rechtsorde van de Europese Unie verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk mogen maken, vereist dat de nationale wettelijke regeling niet afdoet aan het recht op een doeltreffende rechterlijke bescherming als bedoeld in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (cf. HvJ 16 juli 2008, C 12/08, Mono Car Styling, pt. 49 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
Ter zake kan ook worden verwezen naar de aanbeveling nr. 2017/2338 van de Commissie van 16 november 2017 tot vaststelling van een gemeenschappelijk “terugkeerhandboek” voor gebruik door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten bij de uitvoering van terugkeergerelateerde taken (hierna: het Terugkeerhandboek), waarin wordt gesteld dat aan de betrokken derdelander een doeltreffend rechtsmiddel van beroep of bezwaar wordt toegekend bij een bevoegde rechterlijke of administratieve autoriteit of bij een onpartijdig samengestelde bevoegde instantie waarvan de onafhankelijkheid is gewaarborgd, en dit voor wat betreft alle besluiten over alle onderwerpen die door de Terugkeerrichtlijn worden geregeld. In overeenstemming met de artikelen 6 en 13 van het EVRM en artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie moet de beroepsinstantie een onafhankelijk en onpartijdig gerecht zijn, aldus nog het Terugkeerhandboek (p. 78).
Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie bepaalt het volgende:
(…)
Het hoeft geen betoog dat de minister, bij wie krachtens artikel 68 van de Vreemdelingenwet een verzoek tot opheffing kan worden ingediend, niet kan worden beschouwd als een onafhankelijk en onpartijdig gerecht in de zin van de voormelde bepaling. Verder moet erop worden gewezen dat de Raad, wanneer hij op grond van artikel 39/2, § 2 van de Vreemdelingenwet optreedt als annulatie-rechter, uitspraak doet over beroepen wegens overtreding van hetzij substantiële, hetzij op straffe van nietigheid voorgeschreven vormen, overschrijding of afwending van macht. Uit deze bepalingen vloeit voort dat de bevoegdheid van de Raad, als annulatierechter, is beperkt tot het nagaan of bij het nemen van een beslissing in het raam van de voormelde wetten geen regel van het objectief recht sensu lato werd miskend. Het komt de Raad bijgevolg geenszins toe een standpunt in te nemen inzake de opportuniteit van een bestuursbeslissing. Dit is vanzelfsprekend wel het geval wanneer verzoekende partij zich op grond van artikel 63 van de Vreemdelingenwet richt tot de minister met haar verzoek om de vrijheidsbeperkende maatregel op te heffen.
Gelet op het voorgaande, is de Raad van oordeel dat de bewoordingen van artikel 63 van de Vreemdelingenwet zo moeten worden begrepen dat de mogelijkheid tot het indienen van een verzoek tot opheffing bij de minister inzake een veiligheidsmaatregel, anders dan een vrijheidsberoving, genomen op grond van artikel 7, vierde lid van de Vreemdelingenwet de annulatiebevoegdheid van de Raad niet uitsluit.
De Raad heeft de rechtsmacht om kennis te nemen van het beroep. De exceptie van onontvankelijkheid moet worden afgewezen.
Het zorgvuldigheidsbeginsel houdt in dat het bestuur zijn beslissing op zorgvuldige wijze moet voorbereiden. Dit impliceert dat de beslissing dient te steunen op werkelijk bestaande en concrete feiten die met de vereiste zorgvuldigheid werden vastgesteld. De overheid is onder meer verplicht om zorgvuldig te werk te gaan bij de voorbereiding van de beslissing en de feitelijke en juridische aspecten van het dossier deugdelijk te onderzoeken, zodat zij met kennis van zaken kan beslissen (RvS 28 juni 2018, nr. 241.985).
De Raad wijst erop dat de bestreden beslissing een maatregel is van vrijheidsbeperking, niet van vrijheidsberoving, zoals hierboven werd uiteengezet. Het weze verder ook herhaald dat artikel 7, derde en vierde lid van de Vreemdelingenwet het resultaat zijn van de omzetting van de Terugkeerrichtlijn, en meer in het bijzonder van de artikelen 8 en 15.1 ervan. In het Terugkeerhandboek wordt het volgende gesteld:
“14.6. Toepassing van minder dwingende middelen na beëindiging van de bewaring
Minder dwingende middelen, zoals de verplichting om zich regelmatig te melden bij de autoriteiten, een voldoende financiële zekerheid te stellen, documenten voor te leggen of op een bepaalde plaats te verblijven, mogen worden opgelegd zolang en voor zover zij beschouwd kunnen worden als "nodige maatregel" om de terugkeer uit te voeren. Hoewel voor de toepassing van minder dwingende middelen niet in absolute maximumtermijnen is voorzien, moet de evenredigheid van de werkingssfeer en de duur van dergelijke maatregelen grondig worden onderzocht. Bovendien moet, indien de aard en de zwaarte van een minder dwingend middel vergelijkbaar zijn of gelijkstaan aan bewaring (zoals de onbeperkte verplichting om in een inrichting te verblijven, zonder de mogelijkheid deze te verlaten), die beschouwd worden als een de facto voortzetting van de bewaring en zijn de termijnen uit artikel 15, leden 5 en 6, van toepassing.”
De Raad kan niet vaststellen dat de huidige maatregelen die op verzoekende partij van toepassing zijn de facto kunnen worden beschouwd als een voortzetting van de bewaringsmaatregelen waaraan zij was onderworpen alvorens de bestreden beslissing werd genomen: zij heeft de mogelijkheid om haar verblijfplaats te verlaten zolang zij op het grondgebied van de gemeente verblijft, en heeft de mogelijkheid om te zien wie zij wil zien in de omstandigheden die zij zelf bepaalt. Derhalve moet worden geoordeeld dat in casu niet is voorzien in absolute maximumtermijnen.
Wél moet, zoals hierboven gesteld, de evenredigheid van de werkingssfeer en de duur van dergelijke maatregelen grondig worden onderzocht. Dat blijkt niet alleen uit het hiervoor geciteerde Terugkeer-handboek, maar ook uit de Memorie van Toelichting bij de wet van 19 januari 2012, waarin de aanwijzing van een verplichte verblijfplaats wordt gekwalificeerd als een dwangmaatregel en wordt gesteld dat “het gebruik van dwangmaatregelen, zoals bewaring, uit het oogpunt van de gebruikte middelen en nagestreefde doelstellingen uitdrukkelijk aan de beginselen van evenredigheid en doeltreffendheid moet worden onderworpen” zoals dat ook is aangegeven in overweging 13 van de Terugkeerrichtlijn (Memorie van Toelichting bij het wetsontwerp tot wijziging van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, Parl.St. Kamer, 2011-12, nr. 53-1825/001, 18). Dit impliceert o.a. dat zorgvuldig moet worden nagegaan of er een perspectief is op een daadwerkelijke verwijdering naar het land van herkomst binnen een redelijke termijn.
De relevante motieven in de bestreden beslissing luiden als volgt:
(…)
Verzoekende partij schetst het verloop van de acties die al werden ondernomen door verwerende partij ten aanzien van de Marokkaanse autoriteiten met het oog op het afleveren van een laissez-passer tussen 1 februari 2019 en 13 september 2019 die alle zonder gevolg zijn gebleven. Zij stelt dat er geen pertinente informatie voorligt die zou toelaten dat er thans nog steeds een reële kans bestaat op haar verwijdering naar Marokko binnen een redelijke termijn.
De Raad stelt vast dat verwerende partij niet betwist dat zij vanaf 1 februari 2019 is begonnen met het contacteren van de Marokkaanse autoriteiten met het oog op de daadwerkelijke repatriëring van verzoekende partij naar Marokko en dat zij evenmin het verdere verloop van de contacten, zoals ze zijn weergegeven in het verzoekschrift, betwist. Uit deze opsomming blijkt dat verwerende partij minstens tien keer contact heeft opgenomen met de Marokkaanse autoriteiten. Deze contacten, die voor een belangrijk deel bestaan uit het versturen van rappels, hebben geen enkele indicatie opgeleverd waaruit zou blijken dat er enige vooruitgang werd geboekt met het oog op het verkrijgen van de nodige toelatingen voor haar repatriëring vanwege de Marokkaanse autoriteiten. Hoewel moet worden erkend dat verwerende partij zelf diligent heeft gehandeld en steeds de vinger aan de pols heeft gehouden, is het op grond van de voorliggende gegevens niet zorgvuldig om te stellen dat “dat tot op vandaag de kans bestaat om betrokkene binnen een redelijke termijn te verwijderen”, louter op grond van het feit dat de procedure voor het verkrijgen van een laissez-passer nog hangende is en dat de Marokkaanse autoriteiten vooralsnog niet hebben geweigerd om een reisdocument af te leveren. Ten overvloede kan er nog op worden gewezen dat één en ander wordt bevestigd door de vaststelling dat verzoekende partij bij het sluiten van de debatten nog steeds niet naar Marokko kon worden teruggebracht, niettegenstaande het feit dat verwerende partij ter terechtzitting aangaf dat maandelijks contact wordt opgenomen met de Marokkaanse autoriteiten.
Een schending van het zorgvuldigheidsbeginsel is aangetoond. Het middel is in de besproken mate gegrond. Dit leidt tot de vernietiging van de bestreden beslissing.