HvJ verduidelijkt begrip ‘openbare orde’ in Gezinsherenigingsrichtlijn

Lidstaten moeten bij de weigering, niet-verlenging of intrekking van het verblijf van een familielid van een derdelander ‘om redenen van openbare orde’, niet aantonen dat het persoonlijk gedrag van het familielid een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormt voor een fundamenteel belang van de samenleving. Een veroordeling voor een strafbaar feit is niet automatisch een bedreiging van de openbare orde die tot uitsluiting van verblijf leidt. Het misdrijf moet voldoende ernstig zijn en de uitsluiting van het grondgebied moet nodig zijn om de openbare orde te vrijwaren. Ook moet de lidstaat voorafgaandelijk een individuele beoordeling maken van de situatie van het betrokken familielid, zoals opgelegd door artikel 17 Gezinsherenigingsrichtlijn. Dat zegt het Hof van Justitie (HvJ) in een arrest van 12 december 2019 (gevoegde zaken C-381/18 en C-382/18).

De Nederlandse Raad van State vroeg het HvJ in een aantal prejudiciële vragen of de Gezinsherenigingsrichtlijn zich verzet tegen een Nederlandse praktijk waarbij het een aanvraag gezinshereniging weigert om redenen van openbare orde op grond van een strafrechtelijke veroordeling, uitgesproken tijdens een eerder verblijf op het grondgebied. Concreet ging het om een familielid dat eerder in Nederland viermaal veroordeeld was voor kleine delicten en uiteindelijk uitgeleverd werd aan Armenië wegens drugsdelicten. Vijf jaar na zijn uitlevering vroeg hij gezinshereniging met zijn echtgenote in Nederland, wat geweigerd werd. Ook vroeg de Raad van State of Nederland een reeds toegekend verblijf op basis van gezinshereniging kan intrekken of niet verlengen wanneer de aanvrager een voldoende zware straf opgelegd is in verhouding met de duur van zijn verblijfsrecht. In casu had het familielid een Nederlandse verblijfsvergunning gekregen geldig voor vier jaar. Na twee jaar werd hij in Zwitserland veroordeeld tot een gevangenisstraf van vier jaar en drie maanden. Na nog eens twee jaar vroeg hij een verlenging van zijn Nederlandse verblijfsvergunning, wat hem geweigerd werd. Ook werd zijn verblijfsvergunning retroactief ingetrokken.

Artikel 6 Gezinsherenigingsrichtlijn (richtlijn 2003/86/EG) voorziet dat lidstaten een verblijf kunnen weigeren, niet verlengen of intrekken ‘om redenen van openbare orde’. Om de draagwijdte van dat laatste begrip te bepalen maakt het HvJ eerst de vergelijking met het vrij personenverkeer van Unieburgers en hun familieleden. Volgens de Burgerschapsrichtlijn (richtlijn 2004/38/EG) kan een Unieburger en zijn familielid maar beschouwd worden als een ‘bedreiging van de openbare orde’ wanneer hun persoonlijk gedrag een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormt voor een fundamenteel belang van de samenleving van de betrokken lidstaat.

Maar dit begrip uit de Burgerschapsrichtlijn hoeft niet noodzakelijk overeen te komen met het begrip ‘om redenen van openbare orde’ in de Gezinsherenigingsrichtlijn. Om dit na te gaan onderzoekt het HvJ de bewoordingen, de context, de ontstaansgeschiedenis en de doelstellingen van de Gezinsherenigingsrichtlijn:

• Bewoordingen: het HvJ stelt vast dat artikel 6 Gezinsherenigingsrichtlijn niet expliciet vereist dat de gedragingen van de betrokkene een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormen voor een fundamenteel belang van de samenleving om deze persoon als een bedreiging van de openbare orde te kunnen beschouwen.
• Context: overweging 14 Gezinsherenigingsrichtlijn verduidelijkt dat het begrip ‘openbare orde’ ook een veroordeling wegens een ernstig strafbaar feit kan omvatten. Dit lijkt erop te wijzen dat het loutere bestaan van een dergelijke veroordeling kan volstaan om het bestaan van een bedreiging van de openbare orde in de zin van die richtlijn vast te stellen, zonder dat aangetoond moet worden dat er sprake is van een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving van de betrokken lidstaat.
• Ontstaansgeschiedenis: uit de voorbereidende werken bij de Gezinsherenigingsrichtlijn blijkt dat de Commissie in zijn voorstel voorzien had dat de redenen van openbare orde gebaseerd moesten zijn op het persoonlijk gedrag van het familielid. Uiteindelijk heeft de Uniewetgever dit niet weerhouden.
• Doel: het doel van de Gezinsherenigingsrichtlijn is om gezinshereniging te bevorderen en minderjarige derdelanders te beschermen. Om die doelstellingen te bereiken verplicht de Gezinsherenigingsrichtlijn lidstaten om gezinshereniging van bepaalde familieleden toe te staan, zonder dat ze daarbij een beoordelingsmarge hebben. Wel moet voldaan zijn aan de voorwaarden van de richtlijn, waaronder artikel 6 Gezinsherenigingsrichtlijn (= geen bedreiging vormen voor de openbare orde). Aangezien gezinshereniging de algemene regel is moet artikel 6 Gezinsherenigingsrichtlijn strikt uitgelegd worden. Lidstaten mogen de handelingsmarge die dat artikel hen toekent niet op zodanige wijze uitoefenen dat ze afbreuk doen aan het doel van de richtlijn en de nuttige werking ervan.

Uit dit alles volgt dat lidstaten een verblijf op basis van gezinshereniging kunnen weigeren toe te staan, te verlengen of in te trekken ‘om redenen van openbare orde’ om de enige reden dat het familielid veroordeeld is voor een strafbaar feit. Lidstaten hoeven daarbij niet aan te tonen dat het persoonlijk gedrag van het familielid een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormt voor een fundamenteel belang van de samenleving.

Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel is wel vereist dat het strafbaar feit zo ernstig is of van die aard is dat het noodzakelijk is het verblijf van dit familielid op het grondgebied uit te sluiten. Die conclusie wordt bevestigd door:

• overweging 14 Gezinsherenigingsrichtlijn dat verwijst naar het begrip ‘veroordeling voor het plegen van een ernstig misdrijf’
• artikel 6, lid 2, tweede alinea Gezinsherenigingsrichtlijn dat voor de intrekking of weigering van verlenging van een verblijfstitel vereist om de ernst of het soort van de gepleegde inbreuk in overweging te nemen.

Tot slot verplicht artikel 17 Gezinsherenigingsrichtlijn lidstaten, alvorens zij een afwijzend besluit kunnen nemen ‘om redenen van openbare orde’, om een individuele beoordeling te maken van de situatie van het betrokken familielid, waarbij ze naar behoren rekening moeten houden met de aard en de hechtheid van de gezinsband van deze persoon, de duur van zijn verblijf in de lidstaat en met het bestaan van familiebanden en culturele of sociale banden met zijn land van herkomst.

Een nationale praktijk waarbij:

• een lidstaat een aanvraag gezinshereniging weigert op basis van een strafrechtelijke veroordeling, uitgesproken tijdens een eerder verblijf op het grondgebied;
• een lidstaat een reeds toegekend verblijf op basis van gezinshereniging kan intrekken of niet verlengen wanneer de aanvrager een voldoende zware straf opgelegd is in verhouding met de duur van zijn verblijfsrecht,

is toegelaten en in overeenstemming met artikel 6 Gezinsherenigingsrichtlijn, voor zover:

• die praktijk alleen van toepassing is als het feit, waarvoor het betrokken familielid strafrechtelijk veroordeeld werd, voldoende ernstig van aard is waardoor het noodzakelijk is het verblijf van dit familielid op het grondgebied uit te sluiten, EN
• de lidstaat voorafgaandelijk een individuele beoordeling maakt van de situatie van het familielid, zoals opgelegd door artikel 17 Gezinsherenigingsrichtlijn.

• HvJ 12 december 2019 (gevoegde zaken C-381/18 en C-382/18)
• Zie ook het bericht over HvJ C-380/18 van 12 december 2019